【導讀】近期，國家體育總局黨組成員、副局長杜兆才被查，再次引起關注。2022年底以來，中國足球協會頻發震盪，過去141天內已有9名中國足協相關人士接受審查調查。在杜兆才被查的情況下，中國足協高層只剩下4位。這是自足協成立以來規模最大的反腐風暴。人們紛紛追問中國足球的出路，特別是作為職業足球主要引領者的中國足球協會的未來發展方向。
本文指出，善治本是奧林匹克主義的一部分，中國足協作為中國奧委會的單位成員，同樣應該主張善治，應該秉持合法性、法治與透明度的善治原則。在作者看來，中國足協的短板在於中國足協下屬各級足協缺乏自我解決行業爭議的能力、足協管理層選舉的透明機制不夠完善以及問責機制的缺失。回顧中國足球最黑暗的歲月，正是在缺乏有效監督機制以致於無任何透明度可言的情況下，以謝亞龍、南勇為首的一幫前足協領導才能輕而易舉地利用規則的漏洞與手中的權力謀取不當利益。作者建議，為實現善治，中國足協應儘快完善其下屬各級足協的內部爭議解決機制，推進領導層選舉的透明化，完善內部問責機制。
本文節選自《法學視野下中國足球協會善治的探索——基於對國內足球行業規則的解釋》，原載《體育學刊》2018年第3期。文章僅代表作者觀點，特此編髮，供讀者參考。
▍一般意義上的善治
一般意義上的善治是指使公共利益最大化的社會管理過程, 其本質特徵是政府與公民對公共事務的合作管理, 是政府與市場、社會的一種新穎關係。由此可知, 一般意義上的善治目標或者善治形成的標準是實現公共利益的最大化, 而其基本特徵則是政府與公民共同對公共事務進行合作式管理。不難看出, 善治的一般性定義主要是從政府善治的角度出發進行闡述。
根據俞可平的觀點, 善治的要素包括：合法性、法治、透明性、責任、回應、有效性、參與、穩定性、廉潔以及公正。而法國學者克勞德·斯莫茨則認為, 善治包括4大要素：第一, 公民安全得到保障, 法律得到尊重, 特別是這一切都須通過法治來實現；第二, 公共機構正確而公正地管理公共開支, 亦即進行有效的行政管理；第三, 政治領導人對其行為向人民負責, 亦即實行責任制；第四, 信息靈通, 便於全體公民瞭解情況, 亦即具有政治透明性。結合二者觀點可以看出, 合法性、法治和透明性是善治的核心要素, 而這些核心要素並非專屬於政治學, 對於體育行業的良好治理來說同樣重要。
按照目前學術界基本共識, “治理”“善治”範式能否於實踐中成功推行, 一是看民眾是否依法被賦予充分的參政權和社會治理權；二是看一國政黨制度設計與社會運行機制是否有包容草根民主滋生土壤；三是看民眾在長期公共管理實踐中能否自我錘鍊成一種公民主體意識或者退其次被薰陶成一種積極的公民資格觀。雖然上述政治學意義上的善治標準並不能完全套用於中國足協的善治, 但其中所包含的民主、法治、透明等價值確實是中國足協實現善治過程中應追求的。因此, 對於中國足協來說, 足球行業治理的民主化、透明化以及法治化就是其能否實現善治的重要指標。
▍善治在中國足協治理中的體現
2015年8月17日, 中國足協與國家體育總局正式脫鉤, 依法獨立運行, 在內部機構設置、工作計劃制定、財務和薪酬管理、人事管理、國際專業交流等方面擁有自主權。2016年2月24日, “國家體育總局足球運動管理中心”牌子被正式撤下, 意味著中國足協正式褪去行政色彩, 並以社團法人的身份對中國足球的各項事務進行監督和管理。然而, 雖然中國足協的身份發生重大轉變, 但中國足協對國內足球事務的善治 (體育法學意義上) 和政府對社會事務的善治 (政治學意義上) 仍然能夠共享某些核心理念。
如果將傳統意義上的善治理念, 如法治、透明、責任等移植到足球行業的治理中, 那麼中國足協的善治應該包含4大要素：第一, 足球行業參與主體的權利得到充分保障, 行業規則受到尊重；第二, 中國足協公正合理地管理各項行業開支, 對國內足球事業進行切實有效的管理；第三, 中國足協領導層對各行業主體負責, 實行責任制；第四, 中國足協應該確保業內的合法信息順暢流通, 便於各行業主體瞭解實際情況, 增強中國足協管理的透明度。
中國足協作為在我國足球運動領域具備公共管理職能的單項體育協會, 其善治在原則上應該包含合法性、法治、公正、公開以及責任等要素。根據中國足協於2017年1月通過的足協章程, 合法性、法治、透明性、責任以及公正都得到充分體現。例如章程第2條和第4條不但明確其制定的法律依據, 而且對中國足協及其會員的法律義務進行較為詳盡的規定, 很好地體現合法性要素以及法治要素；而章程第4條第2款則以規定中國足協的職責為主要內容, 體現了善治中的責任要素。上述要素在內涵上是相互聯繫的, 例如問責機制的完善必須建立在法治基礎上, 而公平公開則是推行法治的重要前提。需要說明的是, 儘管善治包含法治要素, 甚至可以說完美的善治必然包含法治, 但這並不意味著在促進社會發展的策略上應以善治模式取代法治模式。畢竟人類社會的經驗表明, 至今為止, 法治仍然是最佳的社會治理模式。與其說法治是善治的前提, 毋寧說法治是善治的最高目標。
對於中國足球來說, 隨著國內聯賽職業化的深入以及行業市場化改革的不斷推進, 已經初步具備了現代足球運動所特有的職業化、國際化、商業化等特點。而中國足協在正式脫離國家體育總局, 開始以獨立社會團體法人的身份對中國足球的各項事務進行監督、管理之後, 其內部機構的設置已經基本上與國際主流的足球協會完成接軌。因此, 中國足協的善治主要涉及的是行業自治、法治以及透明等內容。
▍中國足協的自治：行業規則與國家法的協調
合法性、法治以及透明是善治最為重要的原則, 而處理好體育行業自治權與法治的關係則是能否實現善治的重要前提。以國際足聯這一典型的國際體育組織為例, 在經過漫長的歷史發展後 (國際足聯早在1904年便成立) , 已經在足球領域具備了高度的自治性。中國足協作為國際足聯的成員, 在國內足球領域中同樣應該具備一定的自治性, 不受政府過度干涉。中國足協自從在組織上與國家體育總局脫鉤成為獨立的社團法人後, 通過制定並頒佈最新的《中國足球協會章程》《中國足球協會球員身份與轉會管理規定》《中國足球協會紀律準則》等一系列行業規範, 事實上已經建立一套在足球領域中獨立、封閉以及具備實際效力的規則體系。通過這套規則體系, 中國足協基本實現自我管理。然而, 不論是2002年的“長春亞泰案”, 還是後來震驚足壇的以謝亞龍、南勇、蔚少輝等前足協主要負責人為被告的腐敗窩案, 都激起了人們對中國足協善治的新一輪討論, 而討論的核心就是中國足協的自治問題。
根據足協章程第2條以及第3條規定, 足協章程依據我國《憲法》《民法通則》《體育法》《社會團體登記管理條例》以及《國際足球聯合會章程》《亞洲足球聯合會章程》的有關規定製定, 中國足協作為獨立法人遵守中華人民共和國憲法、法律、法規和國家政策, 依法自主開展活動並且根據法律授權和政府委託管理全國足球事務。
由於足協章程是中國足協最根本的行為規範, 因此中國足協在實際運作過程中必須接受法律法規與國家政策的約束。以《社會團體登記管理條例》為例, 該條例就是中國足協是否具備社團法人資格最為基本和直接的評價標準。儘管中國足協和其他國際足聯的成員協會一樣, 在本國足球事務的監督與管理方面擁有較大的自治權, 但基於足球運動本身的複雜性 , 中國足協及其會員 (包括球員) 的行為事實上會受到除行業規範之外的國家法律所約束。以2012年震驚中外的“中國足球系列反腐案”為例, 當時涉案的前國腳申思、祁宏不但被中國足協處以終生禁止參加足球活動的處罰, 還被審判機關認定犯非國家工作人員受賄罪而鋃鐺入獄。由此可以看出, 雖然就身份層面而言, 中國足協制定的一系列行業規則並不屬於國家法律, 但就其內涵而言, 處於我國法律體系的框架之下並與相關法律存在密切配合的關係。另一方面, 中國足球系列反腐案說明政府對體育行業施以適度干預, 能夠在一定程度上促使體育組織進一步改善治理問題。
自恒大集團強勢涉足中國足球以來, 由於廣州恒大足球隊無論在國內聯賽還是洲際比賽中都取得不俗的成績, “金元足球”在中超賽場迅速興起。各大足球俱樂部為了保持競爭力而紛紛增加投資以吸引國內外優秀足球運動員加盟, 球員轉會費也因此屢創新高。由於大量外籍“大牌”教練以及球員的加盟, 中超比賽的精彩程度大幅提升, 中超比賽的轉播版權也因此賣出5年80億元人民幣的“天價”。
作為中超公司的大股東, 中國足協無疑是最大受益者, 充足的活動資金為其保持足球行業治理中的主導地位提供堅實後盾。另一方面, 由於中國足協頒佈“外援限制令”, 各大足球俱樂部為保持競爭力而紛紛花費重金大規模招攬國內本土優秀球員。但國內優秀球員的匱乏又使得各大足球俱樂部必須著眼於青訓。根據足球發展的規律, 青訓是漫長且艱苦的過程, 而足球俱樂部對球隊成績的追求卻是迫切的, 悖論亦因此形成。一些俱樂部為儘快獲得優秀青少年球員甚至教唆青少年球員故意違反所在培訓機構的紀律, 以此“爭取被開除”, 然後這些俱樂部便能以較低代價獲得心儀青少年球員。與此同時, 那些失去優秀青少年球員的培訓機構則因此遭受損失, 培養人才的熱情也受到挫敗。在此背景下, 不論是俱樂部 (多數足球俱樂部本身就設有青訓機構) 還是獨立的培訓機構都希望中國足協能夠起到切實的監督作用, 規範球員尤其是青少年球員轉會的運作。而中國足協也於2017年4月適時地出臺《中國足球運動員聯合機制補償及培訓補償說明》, 規制23週歲以下球員轉會問題。不難看出, 足球行業的高度商業化、職業化在客觀上不斷增強中國足協的自治權。
與國際足聯相似, 中國足協“金字塔”式的組織架構以及權力等級也對其自治權產生著重大影響。根據足協章程第19條第2款, 中國足協授權其下屬的各省 (市) 足球協會、聯賽組織、俱樂部、其他組織依法各自開展足球活動, 不受其他外部力量阻礙和制約。因此, 中國足協實際上有能力通過某些治理手段影響其下屬的任何足球協會、組織以及俱樂部, 並以此影響國內足球事務的發展, 這也是中國足協在足球領域中的自治權的重要體現。
▍透明度：有效監督的前提
透明是善治的基本要素之一, 其不僅意味著政府單方面的信息透明, 還意味著整個社會內部信息的透明。因此, 對於中國足協善治來說, 保證國內足球行業內部信息 (不包括涉及商業機密或其他行業機密的信息) 的透明與保證足協內部信息 (依法不能公開的信息除外) 的透明同樣重要。透明能夠促使作為中國足球事務管理者與監督者的中國足協在進行行業重大問題決策時實現科學化與民主化。透明是中國足協實現善治過程中不可迴避的問題。令人欣慰的是, 中國足協已經意識到關鍵問題並且正在不斷進步。2017年4月27日, 中國足協在其官網公佈《2017賽季國內球員轉會情況表》 此舉不僅被外界解讀為是對《中國足球運動員聯合機制補償及培訓補償說明》的響應, 而且被認為是向提升透明度邁出了重要一步。
然而, 中國足協在提升自身透明度方面還有很長的路要走。以足協與國家體育總局脫鉤之後的財務管理制度為例, 透明度就仍有待提升。雖然《足協章程》第63~67條對中國足協的經費來源、經費開支、財務管理、資產管理以及審計都進行原則性的規定, 並且承諾將建立嚴格的財務管理制度, 但必須承認的是, 上述規定並不能形成有效財務監督機制, 難以保證財務收入與支出的透明度。以上述第64條為例, 雖然中國足協經費的支出被明確限定為“執委會因履行職權產生的支出”以及“為更好地實現本會目標而產生的其他支出”, 但問題是應該如何定義“因履行職權而產生的支出”以及“為更好實現本會目標而產生的其他支出”呢?是否存在科學的量化標準?是否存在切實有效的監督機制?這些都是中國足協實現善治過程中無法繞過的關鍵問題。
回顧中國足球最為黑暗的歲月, 正是在缺乏有效監督機制以致於無任何透明度可言的情況下, 以謝亞龍、南勇為首的一幫前足協領導人才能輕而易舉地利用規則的漏洞與手中的權力謀取不當利益。他們的行為損害的不但是中國足球的公共利益, 而且是廣大球迷對中國足球的感情。畢竟在我國, 足球已不僅僅是一項純粹的體育運動, 還承載著廣大人民群眾的尊嚴與國家榮譽感。
▍優化中國足協善治路徑的建議
從發達國家以往的體育轉型與體育善治的經驗看, 體育的轉型、善治和社會的變遷息息相關。對於中國足球來說, 一方面, 其行業治理的轉型在很大程度上取決於國家體育政策的變化, 另一方面, 作為國內最受歡迎的單項體育活動, 足球行業的轉型對於我國整個體育轉型來說具有重要的帶動作用。
2015年3月8日, 國務院正式頒佈《中國足球改革發展總體方案》 (下文簡稱《足改方案》) , 對中國足球未來的發展進行規範與指引, 並以此為契機正式揭開我國體育轉型的序幕。需要注意的是, 早在近代, 我國體育便經歷過一次從古代體育到近代體育的深刻轉型。有學者在對中西方的體育發展史進行比較研究時指出, 中國近代體育的發展有兩點歷史侷限：一是發展的動力主要來自外部壓力, 不像西方近代體育的發展動力來自工業革命時期城市生活的內部訴求；二是近代中國體育從古代民間活動切換到公共體制後, 傳統民俗項目出現與時代脫節的現象。
與近代中國體育的轉型相比, 當代中國體育的轉型同樣與社會發展密切相關。不同的是, 當代中國體育轉型的動力不但來自於與世界體育接軌的追求, 而且來自於內部發展的需要, 具體來說就是體育善治的需要。我國體育善治的發展在很大程度上是從本土的民主法治制度中汲取養分, 體育善治中的合法性、法治原則正是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”具體表現。因此, 在我國, 善治實際是鏈接國家政策與體育轉型的節點, 即體育善治不但是國家治理在體育領域中的映射, 又是體育轉型的目標和要求。因此, 必須將對中國足協善治路徑之優化的探討置於體育轉型和體育善治的大背景中, 否則一切優化的策略都只能是紙上談兵, 無的放矢。
第一, 完善中國足協下屬各級足協的內部爭議解決機制。中國足協的仲裁委員會與紀律委員會是保障中國足協法治與透明的重要機構, 在推動中國足協善治過程中發揮至關重要的作用。然而需要注意的是, 雖然《紀律準則》對迴避、聽證以及申訴制度在原則上進行明確規定, 但在具體的制度設計上並沒有進行詳細的表述, 換言之, 在實際操作過程中, 中國足協有關部門在處理迴避、聽證以及申訴等方面的問題時往往面臨無規可依的困境。另一方面, 由於各級地方足協缺乏內部糾紛解決機制, 行業管理範疇內糾紛一旦發生, 均無一例外地需要訴至中國足協仲裁委員會, 這無疑給仲裁委員會帶來沉重的工作負擔, 使糾紛解決效率面臨巨大挑戰。因此, 中國足協應基於現有的由《足協章程》《紀律準則》以及《仲裁規則》構成的爭議解決框架, 以合理的方式引導其下屬各級足協構建其自身的爭議解決機制, 爭取各級行業糾紛都能在其本級的仲裁機構得到解決。對於有異議的仲裁結果則可通過建立完善的上訴機制進行逐級上訴, 直至訴至中國足協仲裁委員會。從現代治理理念的角度看, 行業自治更為本質地展現了國家司法自治的原理, 即契約自治；行業自治是國家司法自治的前提, 但國家司法機制不應全面, 而應適當介入行業自治, 應將某些爭議之解決完全保留給行業自治。因此, 對於中國足協的善治來說, 協調行業自治與法治關係至關重要, 可行路徑就是將司法機制中的一些原則移植到行業自治中, 使得行業內部的爭議解決機制呈現法治特徵, 從而促進善治的形成。
第二, 以中國足協去行政化為契機, 推動中國足協運作的透明度。其中最為核心的環節就是推動足協領導層選舉任命的透明化、科學化與民主化。就目前來看, 中國足協與國家體育總局脫鉤, 撤銷足管中心牌子的舉措基本上實現與國際足協的接軌, 然而有關足協領導層產生問題則仍缺少明確的規定。雖然《足協章程》對於領導層的選舉程序做出規定, 但有關候選人產生的規則卻仍舊缺位。如果無法確保中國足協領導層選舉透明度, 增進中國足協運作的透明度就無從談起。只有建立起透明化、科學化與民主化的領導選舉機制, 例如候選人的產生要件、候選人之間的競爭模式、競選過程中的質詢等, 才能為足協的透明化提供必要的前提條件, 畢竟中國足協的透明化必然是在其領導層的主導下才能形成的。
第三, 必須完善中國足協內部的問責機制。善治關鍵要素就是問責機制, 而從社會責任角度講, 建立完善內部問責機制是中國足協承擔社會責任的體現。自2002年世界盃以來, 中國足球在“假球”“黑哨”等一系列負面事件的影響下戰績長期處於低迷。在剛結束不久的2018年俄羅斯世界盃亞洲區預選賽十二強賽中, 中國隊以1分之差遺憾地未能從小組出線, 再一次提前告別世界盃。在上述提到的“中國足球反腐系列案”中, 幾位前足協領導人、前國腳已經為其自身的腐敗行為付出代價, 然而目前中國足球的困境又應該由誰負責呢?必須注意的是, 前中國足協官員的腐敗行為之所以能受到懲處, 在很大程度上得益於國家司法機關的介入, 而如今中國足協已經成為獨立的社團法人, 如果其內部不盡快建立切實有效問責機制, 則很難確保日後不會重蹈覆轍。一套完善的問責機制不但有利於中國足球的發展, 更是中國足協能否實現善治的重要評價標準。
縱觀中國足球的發展歷程, 雖然足球行業的自治與法治之間一直存在悖論, 但是自治與法治絕非不能協調。中國足協一方面需要成熟的自治, 另一方面也需要穩定的善治, 畢竟自治權的行使不可能毫無瑕疵。中國足協善治的關鍵在於秉持合法、法治、透明的原則, 建立一套能夠與國家法律協調一致, 確保有效監督以及行業糾紛能被合理解決的治理制度。換言之, 在國家權力為體育自治保留相對充裕的空間, 非必要時候不介入體育自治的前提下， 中國足協必須把握歷史機遇, 紮實地在善治的道路上穩步前進。畢竟無論是對於國家還是體育協會, 善治始終是需要幾代人持續奮鬥才能實現的目標。
（點擊下方標題即可閱讀）
最高檢內刊：中國體壇高層觸目驚心的腐敗
