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【導讀】近期，“四不兩直”暗查暗訪再次興起。“四不兩直”最初是2014年針對安全生產問題提出的，指的是不發通知、不打招呼、不聽彙報、不用陪同接待，直奔基層、直插現場。從本意來說，這一制度有利於上級瞭解基層治理真實情況，也可減輕基層幹部的工作負擔。今天，在大興調查研究的背景下，這項制度備受重視，其運用又面臨哪些問題？
本文原載《人民論壇》2019年6月刊，原題為《如何看待基層幹部的沉默慎言——組織內部和外部沉默的雙重視角》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
▍基層幹部在組織內沉默慎言，主要受領導者與組織、同事以及個人因素的影響
一是政府機構的組織性質和組織文化的影響。政府機構是一種典型的科層制結構，這種組織的性質和文化本身就非常強調權力等級，要求組織成員按照層級結構，聽從上級的指示和命令，遵守嚴格制定的各項規章制度和工作程序辦事。由於決策權和各種支配權事實上都掌握在上級手中，作為下級的公務員主要的任務就是服務和執行，因此，尊重、順從上級的權威就成為組織的常態甚至要求，接受上級意見、服從集體意志的要求被不斷強化和提倡，而壓抑個人情緒和思想，儘量少發表自己的看法和意見也就很自然地成為一種根深蒂固的組織文化。此外，由於政府不像企業那樣需要應對各種外部競爭，對組織內部的創造性和創新性的要求也遠不如企業，各項大的規則往往具有長期穩定性，需要進行的革命性或顛覆性組織變革極少，這樣就為基層公務員產生默許性沉默行為提供了環境和土壤。
二是部分領導幹部工作作風的影響。除了政府部門的性質和文化影響之外，個別領導幹部長期採取的專制、霸道或粗暴的工作作風，也對基層幹部的沉默行為產生了一定的影響。有的領導幹部為了樹立個人權威，刻意製造一種“唯我獨尊”或“只有我說了算”的局面，不僅在班子中大搞“一言堂”，而且對敢於提出反對意見甚至表達不滿的幹部群眾，以隱蔽的甚至毫不掩飾的手段實施打擊報復。事實上，在最近這些年紛紛落馬的很多領導幹部身上，我們都不難發現類似的“霸道官員”形象。在這樣的一種組織氛圍下，廣大幹部當然會儘可能地選擇保持沉默，不敢表達與上級相悖的意見，以免使個人利益受到重大不利影響。
三是同事關係方面的考慮。各級幹部對於同事關係的重視主要有兩個方面的原因。一方面，政府工作中，流程性、程序性和事務性的工作居多，這種工作往往涉及面廣、接口多，需要同事之間配合的地方很多，因此，如果一位幹部與同事之間的關係不好，在很大程度上會影響工作的開展。另一方面，政府部門尤其是基層幹部的工作，以事務性任務居多，因此，對個人的績效進行準確評價和考核的難度很大，很難分出優劣，在這種情況下，在對幹部的評價中，同事關係這種因素反而成為一個比較突出的標準。事實上，各級幹部在謀求個人職業發展，尤其是爭取獲得晉升的過程中，同事關係會成為一個很重要的衡量因素。不僅上級領導或組織部門在選拔任用幹部時，會對一位幹部的同事關係或群眾基礎給予足夠的重視，而且在幹部日常和年終考核以及幹部選拔任用過程中，也會採用民主測評的方式，因此，同事關係好壞會在很大程度上影響幹部們的個人職業進步，這就使得廣大幹部在發表個人意見時會存在很多顧慮，擔心個人提出的意見和建議會給同事造成直接或間接的不利影響，比如，無意中指出了他們的工作失誤或責任心不強，增加了他們的工作量等。他們的另外一種擔心還包括，可能會由於個人的表現太突出而給同事帶來無形的壓力，使他們感覺不舒服。如此種種，都會使很多幹部在發表個人意見和看法時感到顧慮重重，最終儘可能地選擇保持沉默。
四是幹部個人的具體情況的影響。即幹部在組織內的沉默行為除了與個性之間的關係較大之外，更多地可能與本人的工作經驗和社會經驗等有關。比如，一般情況下，有些新入職的年輕人由於對政府機構的工作氛圍、組織文化和傳統習慣不太瞭解，對自己的直言行為可能產生的後果還不是很清楚時，或者是在表現心切時，有時會公開發表個人看法或意見，但隨著組織社會化程度的提高以及不斷試錯和適應之後，逐漸變得沉默。此外，相對而言，個性較強或性格比較耿直的幹部可能更願意表達自己的真實想法，但這種人在政府機構中往往會遭遇挫折，或者大家默認為另類，或者自己覺得不適應而離開政府部門。
總之，從管理學的角度來看，人的行為實際上就是追求個體目標或價值最大化的個人在一定的制度或環境約束下做出的選擇。大部分幹部之所以在組織內部選擇保持沉默，不輕易發表不同意見，努力做到事不關己、高高掛起，以明哲保身為基本訴求，是因為沉默是最符合他們的利益最大化訴求的。如果敢於直言不會對幹部個人在組織中的生存環境或職業發展產生不利影響，那麼，敢說真話的人一定會多起來。退一步講，即使敢於直言對個人沒什麼好處，甚至有損害，但說真話、說實話的結果確實是促進了組織的績效改進或減少了組織的或社會可能遭受的損失，那麼，可能仍然會有一部分幹部願意在一定程度上犧牲個人利益來換取組織利益。最可怕的局面就是，大家發現，說真話、講實話的最終結果一方面會害自己，另一方面也不會對組織帶來任何改變，這樣，直言就是毫無價值和意義的。而很多幹部之所以不願意講真話，除了對這種行為可能對自己產生的不利後果有極大的擔心之外，還有一個很重要的原因，這就是，幹部尤其是基層幹部深處龐大的行政官僚體系的底層，對自己能夠影響組織完全沒有信心，或者不抱任何希望，因而懶得再做嘗試。
此外，由於近年來，我國採取了強有力的反腐措施，懲處了一大批貪汙腐敗分子，重申了政治紀律，切實加強了對幹部隊伍的思想管理以及語言和行為約束。這對於淨化政治風氣，嚴肅法紀，改變幹部作風，約束幹部行為，規範幹部隊伍建設等都起到了極為積極的作用。只是，在短期範圍內，自上而下的高壓態勢、密集出臺的各項規定和要求、不斷增強的績效目標、密集處理違法亂紀或行為失當官員帶來的現實衝擊等諸多因素，可能使幹部們感受到一定的壓力和緊迫感，再加上一些地方層層加碼，廣大幹部尤其是基層幹部感受的壓力和約束可能更為強烈。在這樣一種特殊的變革適應期，很多人都處於心理和行為兩個方面的重新調整和適應狀態。在這種變革時期，由於風險和不確定性的上升，新的規則和利益調整機制尚未明確形成，於是人們很自然地會選擇相對更為保守的做法，這就是先觀察和體會，而不是輕易發表意見和採取行動，這實際上是人的一種本能的自我防禦與避險選擇。
▍組織內部壓力的傳導和互聯網的影響使基層幹部在組織外也日益沉默
如果說幹部們在行政系統中的組織內沉默屬於一種本來就很常見的現象的話，最近這些年，一個值得關注的新變化則是，幹部們的組織外沉默現象也日益突出。所謂組織外沉默，我們將其界定為幹部面對除本單位的領導和同事之外的其他人員時，對於很多問題也選擇保持沉默，不輕易表明個人的態度和觀點的現象。比如，在接受新聞採訪、面對社會公眾詢問、參與上級組織的調查研究和考核評比時，甚至在一些非公開的朋友同學聚會等場合，也越來越不願意觸及較為敏感的或可能給自己帶來麻煩的一些話題，努力表現出一副“別問我”“我不知道”的姿態。導致這種現象的原因可能包括以下幾個方面：
首先是組織內部壓力的傳導和外溢。當前政府機構內部的紀律和規則要求更加嚴格，對幹部們的思想和行為做出了明確的要求，同時還加大了對違反相關規定的幹部的處罰力度，這些因素一方面強化了幹部在本單位內部的沉默行為，同時也必然會傳導到他們在與單位外部的其他幹部、社會公眾打交道甚至在社交網絡之中的個人行為。不僅如此，紀檢等部門還強化了對各級幹部尤其是領導幹部的八小時之外行為的規範和要求，個別地方還會逐級細化和不斷加碼，而一些幹部也由於在單位外部或八小時之外的言行而受到輕重不同的處罰。這必然會使得基層幹部即使是在組織外部的各種活動中，也更加註意個人言行是否有可能給自己帶來麻煩，於是儘量不說或少說就成為一種必然的選擇。
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其次是互聯網時代的社會環境發生了變化。互聯網對幹部們的組織外沉默行為產生了兩個方面的影響。一方面，政府的很多事務本來就與公眾的日常工作和生活有比較直接的聯繫，社會關注度高，而互聯網的發展使得人們參與社會和政府相關事務的機會大大上升。很多在老百姓眼中很簡單的事情，在政府內部卻很複雜，涉及的流程、單位和人員甚至法律法規很多，很難馬上給老百姓一個令人滿意的答覆。在這種情況下，如果政府官員在面對公眾時直接表態或發表意見，很可能會把公眾對政府管理中存在的一些問題的不滿轉化為對官員個人的批評甚至輿論審判。另一方面，在互聯網特別是移動互聯網時代，各種錄像、錄音工具和軟件層出不窮，即使是政府官員在私下場合發表的一些個人看法，一旦被某些人以偷拍、偷錄或轉述等方式上傳到互聯網，尤其是被一些用心不良的個人、新聞媒體或出於商業目的進行炒作的自媒體等利用，以斷章取義或刻意歪曲的手段引爆輿論，則會給官員帶來很多麻煩。而一些政府主管部門在面對這種情況，為了儘快平息社會輿論，往往採取快速處罰官員的做法，使他們最終因言獲罰。總之，政府官員這種特殊身份在互聯網上和輿論中的特殊敏感性決定了，他們必然會擔心因出言不慎而被組織外部的人利用後遭受不利影響，這是導致幹部們在組織外部也愈發保持沉默的重要原因之一。
最後是很多幹部的對外溝通能力和危機應對能力不足也是導致他們在組織外保持沉默的重要原因之一。當前情況下，很多人都是長期在政府部門工作，甚至從一畢業就做公務員，他們長期在體制內生活，熟悉的是體制內的規則、語言習慣和表達方式，思維方式相對固化，不大習慣從行政相對法人的角度上進行換位思考。因此，一旦面對政府外部的很多人和事情，尤其是面對一些突發事件或衝突性場合，面對公眾或媒體的質疑和挑戰時，往往缺乏應對的準備和足夠的處理經驗，甚至意識不到自己的政府官員這一特殊身份具有的敏感性，預見不到自己的語言和行為可能會給社會公眾帶來怎樣的不良感受或產生怎樣的負面社會影響。這種情況導致一部分幹部在對外溝通或應對危機時，因為語言失當或無法控制個人情緒而語言偏激，最終給個人和組織帶來不良影響。於是，一些幹部在面對這些情況時，索性選擇保持沉默，因為不說話總比說錯話可能受到的不利影響更小。
▍完善幹部選任機制，明確政治紀律要求的邊界，強化公務員的語言和行為規範，讓幹部直言不諱、實話實說
第一，在幹部選拔任用和考核等方面突出行為和績效導向。在現有的幹部選拔任用和考核方面，幹部的個人實績還是具有重要的決定作用。但不可否認，由於以“德、能、勤、績、廉”為內容的民主測評以及民意考察等要求，實際上使得廣大幹部把相當一部分精力都放在了與上級和同事的人際關係維護方面。政府工作的性質決定了對幹部個人的績效進行考核，很難做到像企業那樣準確和清晰，這樣，人際關係的作用反而凸顯出來。近些年來，隨著《黨政領導幹部選拔任用工作條例》的不斷修改與完善，這方面的問題已經得到了一定程度上的緩和，但人際關係的作用在一些部門依然存在。今後，政府應當進一步加強對幹部的實際績效的考核和行為考察，尤其是對公務員考核制度加以修訂和完善，優化考核主體，同時強調考核內容的業績導向。只有這樣，才能使廣大幹部對於在組織內部表達個人的觀點和看法時不至於瞻前顧後，顧慮重重。
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第二，明確對幹部提出的政治紀律要求的邊界，防止無限上綱上線。作為中國政府的公務員，首先必須擁護中國共產黨的領導，不能違背中央的重大路線、方針和政策，要自覺與黨中央保持一致。但是，到底在什麼樣的問題上發表不當言論屬於違反政治紀律，在什麼樣的問題上發表個人看法則屬於專業技術或管理範疇的爭論，這個邊界亟需要釐清。否則，一旦幹部們發表對於一些具體問題的看法或不同意見，很容易被別有用心的人，或者一些不願意聽到不同聲音的領導幹部簡單地歸於“妄議”的政治範疇，而這樣的壓力，讓幹部們確實無法承受。因此，在政府中，我們一方面必須要求廣大幹部堅持政治標準，嚴守政治紀律，另一方面，又不能濫用政治標準，要有明確的邊界區分，只有這樣，才能鼓勵廣大幹部在政治合格的背景下討論具體的專業技術問題或管理問題。
第三，制定和強化公務員的語言和行為規範，提高公務員隊伍的公共關係和對外溝通能力以及必要的危機應對能力。廣大幹部之所以在組織內很多時候都選擇保持沉默而不是發聲，原因之一在於我國到目前為止，並沒有制定和頒佈較為細緻的可遵循的公務員職業語言和行為規範，公務員在這方面受到的訓練不足。由於我國的公務員尤其是廣大基層公務員的整體職業化水平與當前社會的要求之間，還存在著較為明顯的差距，因此，亟需儘快建立和完善公務員的職業語言和行為規範，尤其是加強公務員在各種場合對外溝通的相關知識和技能的培訓，儘可能避免無意中因為語言選擇和表達不當而給個人和政府帶來負面影響，提高語言溝通的有效性，使廣大幹部尤其是與媒體和公眾有較多工作接觸和聯繫的幹部具備對外溝通和應對危機事件的能力和自信。
第四，建立和完善公務員的權利救濟機制，保護公務員的合法權益。所謂的公務員權利救濟，就是指公務員不服行政機關依職權做出的人事處理決定或認為該決定侵害自身權益時，可以通過法定程序尋求救濟。因此，有效的公務員權利救濟機制也是鼓勵他們講真說、說實話的重要制度保障。目前，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）儘管也從複核、申訴、控告、仲裁等幾個方面提供了公務員權利救濟的渠道，但總體而言，《公務員法》和行政法規更重視行政相對人的救濟和對公務員義務的強調，對公務員權利救濟尚未給予足夠的重視，主要表現為公務員權利救濟的制度規定缺乏統一性，救濟的主體地位不高且缺乏獨立性，救濟程序缺乏嚴格性和透明性，此外，救濟手段僅限於行政救濟，缺乏真正有效的司法救濟。在權利缺乏足夠保障的情況下，廣大幹部對於自己因為如實表達個人看法和意見可能產生的後果必然存在極大的擔憂。而建立完善公務員的權利救濟機制，顯然會為廣大幹部打破沉默，敢於說話提供一種有效的保護機制。特別需要強調的，政府要有合法、公平對待幹部和維護幹部合法權益的基本立場，尤其是在有些社會事件出現的情況下，不能簡單地迎合所謂的“民意”，不問具體情況地從重處理幹部。相反，政府一方面要直面社會輿論的壓力，不迴避矛盾，另一方面還要全面、客觀地分析幹部的日常行為表現和工作成績，科學、合理地分析幹部在特定情況下的反應和言行，準確地基於相關法律法規和正確的標準得出合理和適度的幹部處理意見。
