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摘 要：古典作家的記述和碑銘文字顯示，阿契美尼德王朝通過野蠻剝削和殘暴鎮壓行省保持統治穩固，實現波斯帝國強盛。然而，此種形象是希臘人構建出來的，並非歷史事實。阿契美尼德王朝對各行省實行宗教、語言寬容政策，實施雙軌錢幣和度量衡制度，構建四通八達的交通網絡，實行放權於地方的行省制度，採用適合帝國初創期需要的體系化治理模式，為帝國強盛提供了條件。但是，阿契美尼德王朝不能與時俱進，沒有因時制宜地推動治理體系向前發展，致使帝國結構性矛盾不斷累積，最終走向滅亡。
古代波斯帝國一般指波斯第一帝國（前550—前330），是阿契美尼德王朝統治下囊括埃及、兩河流域、小亞細亞、印度北部及巴爾幹等地的龐大帝國。很多文獻描述過阿契美尼德王朝對征服地區的治理，其中希羅多德記載，岡比西斯二世進入孟菲斯，侮辱埃及第二十六王朝末代國王普薩姆提克三世及其兒女；在遠征埃塞俄比亞失敗返回孟菲斯後，又殘殺阿皮斯神牛，嘲弄埃及宗教習俗，羞辱祭司、褻瀆神明、毀壞神像。他還掘開第二十六王朝國王阿瑪西斯的陵墓，以鞭打、棒戳和拔髮等方式肆意汙損遺體。另一位史家狄奧多羅斯記述，“岡比西斯不僅焚燬埃及（底比斯）神廟，還掠走所有白銀、黃金、象牙製品和其他奇珍異寶”，用此類戰利品裝飾波斯波利斯和蘇薩的宮殿，“波斯人毀壞30餘座埃及先王陵寢，此事既為埃及祭司所記，亦為拉古斯之子托勒密所載”。《編年史》記載，岡比西斯“表現出駭人聽聞的殘酷，最令人髮指的是殺死孟菲斯阿皮斯神牛。據說還流放大批敵對分子”。托勒密一世的總督碑記錄了亞洲人掠走埃及神像的事件。據皮陶姆石碑記載，托勒密二世在征伐中，發現很多從前被掠至“此地”（指波斯）的神像並帶回埃及。托勒密三世和四世時期的很多敕令，也記載了波斯人從埃及掠走大量神像和神廟裝飾品。還有石碑記載，波斯人停止向埃及祭司提供日常經費，引發埃及人反抗。上述資料無一例外地描述了波斯帝國對征服地區實施極端殘暴治理。
隨著阿拉米語和世俗體埃及文獻整理出版，以及波斯波利斯等城市考古發掘不斷深入，越來越多的學者質疑古典作家記述的真實性，認為此類記述是希臘人對政治對手和文化“他者”波斯人的偏見和詆譭。波斯人沒必要貿然招惹深受傳統文化影響的埃及人，如此行事無法實現帝國在埃及利益最大化，且極可能深陷埃及無暇他顧。《劍橋古代史》討論波斯對巴比倫、黎凡特、伊朗東部、印度、安納托利亞，以及除希臘之外的歐洲地區的治理時，認為希臘作家基於對波斯人作為“他者”的身份定位，作出明顯誤解性記述；阿契美尼德王朝國王未嚴酷統治境內其他族群，而是採用懷柔政策以示安撫。學者在梳理阿契美尼德王朝興衰歷程的同時，分別研究波斯在埃及、塞浦路斯和希臘城邦，以及小亞和伊朗等國家或地區的治理，主要探討阿契美尼德王朝的行省制度，認為地方自治政策保證了帝國統治有效運作。本文在前人研究基礎上，藉助文獻和考古資料，整體考察阿契美尼德王朝治理實踐，揭示人類歷史上第一個地跨亞非歐三大洲龐大帝國的治理奧秘，剖析治理模式與帝國崩潰的內在聯繫。
在古代世界，宗教統御著人們的思想，因此成為國家有效的統治工具。與埃及人和亞述人一樣，君權神授思想是波斯立國之本。從大流士一世開始，阿契美尼德王朝奉瑣羅亞斯德教為國教，宣稱統治依賴於該教最高神阿胡拉·馬茲達護佑，所有舉措都秉承其意旨。阿胡拉·馬茲達授予阿契美尼德王朝國王統治人間所有族群和土地，並建立完美統治秩序的權力，由此，君權神授思想在帝國確立。對此，貝希斯敦銘文寫道：“承蒙阿胡拉·馬茲達恩寵，我成為國王；阿胡拉·馬茲達賜予我王位”，“承蒙阿胡拉·馬茲達恩寵，這些族群/國家皆臣服於我，我做了波斯、埃蘭、巴比倫、亞述、阿拉伯、埃及…… 所有23個族群/國家的王”，“承蒙阿胡拉·馬茲達恩寵，這些族群臣服於我。他們是我忠實的臣民，他們給我送來‘貢品’，他們唯我命是從，無論白天還是黑夜”，“這些族群中，我必賞賜忠義之人；必懲罰奸詐之人。承蒙阿胡拉·馬茲達恩寵，這些族群遵從我的法律，按照我的旨意行事”，“阿胡拉·馬茲達把王位賜予我，阿胡拉·馬茲達支持我，直到我獲得王位”。
事實上，從居魯士大帝開始，阿胡拉·馬茲達的地位已超過尼尼微和巴比倫等地區的美索不達米亞諸神。通過宣揚瑣羅亞斯德教高於帝國其他地區的宗教信仰，帝國王權得以確立。在確立瑣羅亞斯德教國教地位的同時，阿契美尼德王朝國王注意到各地區宗教信仰的差異性，亞述、巴比倫和埃及原有宗教信仰歷史悠遠，在當地有廣泛且深厚的群眾基礎，絕無可能完全用瑣羅亞斯德教取代。同時，宗教信仰是各族群身份認同的重要標尺，即便被征服地區居民在政治上接受阿契美尼德王朝統治，如果向這些地區強制推行瑣羅亞斯德教，勢必引起當地居民抵制和反抗，動搖帝國統治。於是，從居魯士大帝開始，阿契美尼德王朝在美索不達米亞、埃及、黎凡特、小亞、色雷斯等採取宗教寬容政策。公元前6世紀的居魯士圓柱銘文寫道：“我，居魯士，世界之王，偉大之王，威武之王，巴比倫之王，蘇美爾、阿卡德之王，四方之王，安鄯王岡比西斯之子、安鄯王居魯士之孫、安鄯王泰斯佩斯之曾孫，永恆王室之後裔。……從阿淑爾、蘇薩、阿卡德、埃什努那、扎姆班、美特努、德瑞，直到庫提地區，我把眾神送回他們已廢棄經年的居址，永久住在那裡。我召集所有居民，與他們的神祇一道迴歸故里。”
宗教寬容政策有效緩和了帝國各族群對立情緒，最大限度鞏固帝國統治的意識形態基礎。居魯士大帝保護新巴比倫王國的宗教信仰，尊重巴比倫諸神，“他以公平和公義之心行保護之責。馬都克，偉大之主，他關心子民，很高興看到居魯士的善行和正直。馬都克命令他前往巴比倫，讓他走在通往巴比倫的路上。馬都克就如他的朋友那樣，伴隨在他身邊”，“沒有戰爭，沒有爭鬥，馬都克讓他進入自己的城市巴比倫……馬都克把巴比倫交給居魯士大帝”。此種情況說明，居魯士大帝充分利用宗教政策凝聚人心和維護統治，維護祭司集團利益，以贏得支持。
雖然居魯士圓柱銘文沒有直接提及分別流亡尼普爾、巴比倫的推羅人、猶太人，但他們顯然是政策獲益者，都被賜予迴歸故土的自由。《舊約·歷代志下》寫道，“波斯王塞魯士如此說：‘耶和華——天上的上帝已將天下萬國賜給我，又囑咐我在猶太的耶路撒冷為他建造殿宇。你們中間凡作他的子民的，可以上去，願耶和華——他的上帝與他同在。’”由於宗教寬容政策的推行，無論是推羅人還是猶太人，都成為阿契美尼德王朝的忠誠盟友。
為達到宗教信仰一致，阿契美尼德王朝默許和鼓勵將美索不達米亞等地區的神祇與波斯本土神祇融合起來。例如，波斯人將美索不達米亞普遍流傳的娜娜女神崇拜，與掌管水、星星和命運的波斯女神阿納希塔合二為一。蘇薩是伊朗西南部埃蘭地區的首府，娜娜崇拜早在公元前3千紀就已傳入。公元前2千紀中葉，埃蘭一位國王把美索不達米亞南部烏魯克城內的娜娜女神雕像掠到蘇薩，作為崇拜對象，直至公元前7世紀才被亞述人帶回。然而，當地波斯人的娜娜崇拜仍很盛行。
凡此種種，居魯士大帝的宗教寬容政策取得成效，帝國與各被征服地之間以宗教為代表的文化對立得到有效緩解，穩固了阿契美尼德王朝統治。岡比西斯二世和大流士一世沿襲了居魯士大帝的做法。岡比西斯在征服埃及過程中採取比較嚴厲的措施和過激做法，征服之後則施行較寬容的宗教政策。烏扎赫爾瑞斯納雕像銘文記載，他來到塞伊斯（Sais）奈特（Neith）神廟，對奈特神進行獻祭。大流士一世從國庫中撥付專款，資助埃及、猶太、希臘和埃蘭等族群的宗教活動和廟宇建設。
不僅如此，大流士一世還保護波斯人的老對手希臘的宗教，他曾因敘利亞地區總督擅自向轄區內阿波羅神廟神職人員徵稅而訓誡道：“如果你不改變你的行為，你將因你的錯誤而嚐到我憤怒的味道。”由此，大流士一世通過保護被征服地的宗教信仰，獲得當地祭司階層擁戴，對於他穩固帝國統治至關重要，因為在古代世界，祭司階層掌管國家宗教信仰，有著廣泛社會影響力。在希波戰爭中，德爾斐神廟祭司就以神諭形式要求雅典人放棄抵抗，“不幸的人們啊，為什麼你們還坐在這裡？離開你們的家，離開你們城牆環繞的高聳衛城，跑到大地的盡頭去吧”，“切莫安土重遷，固執地居留在你們的故土，因為一支由無數騎兵和步兵組成的大軍正在向你們迫近；你們應當在他們來時撤退，並背對敵人”。
埃蘭文明是伊朗地區最古老的文明，波斯興起後，埃蘭成為波斯帝國的一個行省。面對文化底蘊深厚的埃蘭人，大流士一世同樣採取了宗教寬容政策，允許他們繼續信奉自己的神祇。由此可見，大流士一世在伊朗地區也不排斥早於瑣羅亞斯德教的其他宗教信仰。
阿塔薛西斯一世、大流士二世和阿塔薛西斯二世仍採取宗教寬容政策。雖然瑣羅亞斯德教被阿契美尼德王朝奉為國教，但並沒有在帝國內部得到廣泛認可。除西亞部分地區居民對瑣羅亞斯德教有所接受外，大多數被征服地居民都未接受該宗教。相反，不少國家或地區的居民仍堅守原有的宗教信仰。這充分揭示出瑣羅亞斯德教與其他宗教在阿契美尼德王朝統治時期並行不悖，共同成為帝國治理的有效工具。
當然，阿契美尼德王朝的宗教寬容政策是以政治上服從其統治為前提的，當某地祭司集團捲入反抗波斯的行動時，波斯人便毫不猶豫地放棄該政策。在鎮壓以米利都為首的愛奧尼亞希臘城邦起義後，大流士一世搗毀小亞迪迪馬的阿波羅神廟，因為那裡是愛奧尼亞人請神降諭之地。薛西斯一世在巴比倫第三次反叛後徹底摧毀埃薩吉拉神廟和馬爾都克雕像。
波斯帝國境內多種文化並存，語言文字各異，溝通問題逐漸凸顯，嚴重影響帝國治理。伊朗高原通用埃蘭語，美索不達米亞通用晚期巴比倫語和阿拉米語，黎凡特通行阿拉米語，埃及通用古埃及語，帝國民間貿易活動廣泛使用阿拉米語。面對多語種並存局面，大流士一世創造新文字——古波斯文。古波斯語以巴比倫地區的楔形文字為基礎，語法結構簡單，詞彙則是多種語言雜糅形成，目前發現的古波斯語文獻基本都是刻寫在石質材料上的王室敕令。
為解決多語言文字並存問題，在帝國境內確立通用語非常必要。阿契美尼德王朝把使用相對廣泛的阿拉米語作為帝國通用語，而紀念性銘文通常使用埃蘭語、阿卡德語和古波斯語三種文字，大流士一世下令刻寫的貝希斯敦銘文即是如此。
就帝國境內的弱小群體猶太人來說，阿拉米語逐步取代希伯來語，成為日常語言。正因如此，當以斯拉回到耶路撒冷宣講摩西律法時，當地猶太人幾乎無人能聽懂希伯來語。為保證人們理解律法，以斯拉只好和助手將其逐章逐節譯成阿拉米文，此即猶太民族第一次面臨喪失民族語言的情勢。埃及南部埃利芬提尼城出土關於猶太人的紙草卷，不論是與外界往來的書信，還是猶太人之間訂立的契約，都用阿拉米文寫成。可見，阿契美尼德王朝治理下的猶太人，使用阿拉米語已蔚然成風。
希臘人沒有像猶太人那樣很快接受阿拉米語。在希臘城邦的對外交流中，掌握阿拉米語等波斯語言是融入阿契美尼德王朝政治生活必備條件。地米斯托克利將波斯語比作刺繡的波斯掛毯，是與阿契美尼德王朝國王溝通的關鍵。但色諾芬《長征記》中一個細節表明，小居魯士與希臘僱傭兵將領交流時仍需藉助翻譯。將領中不乏克利爾庫斯等流亡伊始就受到小居魯士照顧者，但似乎都未掌握阿契美尼德王朝通用語言。這可能與希臘人太過以自己的語言為傲有關，幾個世紀以來他們堅持使用單一語言，從不用當地語言與當地人交談，不熟悉拉丁文和希伯來文，也沒有將外國書籍翻譯成希臘文的傳統。可以肯定，《聖經》七十士譯本的翻譯幾乎都是猶太人自發行為，後來才歸功於埃及托勒密王朝國王托勒密十一世。即使在羅馬人成為希臘世界主宰之後，所有關於羅馬人和希臘人交往的證據都表明，羅馬人講希臘語，而希臘人不講拉丁語。至於猶太人的書面語言希伯來語和口頭語言阿拉米語，希臘人也不曾學習並掌握。
通用語言確立的同時，阿契美尼德王朝沒有廢止其他語言。埃及南部阿斯旺附近埃利芬提尼城出土很多阿契美尼德統治埃及時期的文獻，是用埃及祭司體和世俗體、阿拉米語、希臘語、拉丁語、科普特語，以及阿拉伯語7種形式書寫的，阿拉米語是阿契美尼德王朝通用語言，其他6種是當地族群用語，反映了公元前495—前399年居住於此的猶太人社會經濟生活狀況，是阿契美尼德王朝多種語言文字並存政策的體現。波斯帝國認識到被征服地文化的多樣性，採取一系列有利於帝國治理的措施，確保帝國統一和穩定。
貨幣的發明，尤其是鑄幣出現，改變了人們的交換方式，推動了貿易發展。早在公元前3500年，蘇美爾人就走出美索不達米亞，開始跨區域貿易活動。此類活動路途遙遠，以實物為主的一般等價物不易攜帶，在交易時也不易分割找零，因此需金屬貨幣充當一般等價物。到新亞述時期，東地中海世界流通的金屬貨幣有金、銀、銅三種，以銀幣為主，鑄幣歷史由公元前7—前6世紀居於小亞細亞西部的呂底亞人開啟。希羅多德認為，呂底亞人是“最初鑄造和使用金銀貨幣的人，又是最初經營零售業的人”。呂底亞鑄幣上經常出現一隻獅子頭像，被稱為“獅幣”，按標準重量由金銀合金鑄成，金含量54%，銀含量46%，重量約4.74克，直徑約11毫米，此即呂底亞幣制。呂底亞標準化貨幣一經流通，就被東地中海世界的國家和地區廣泛接受和效仿，其中就包括波斯帝國。
大流士一世登基之初在帝國推行經濟改革（前520年左右），基於各地經濟發展不均衡狀況，實行雙軌制貨幣制度。一方面，阿契美尼德王朝官方鑄有純度極高的金幣和銀幣，以金幣“大流克”最為著名，發行至各行省。但官方錢幣價值太高，日常交易不方便，只流通於帝國統治階層，用於大宗國際貿易。另一方面，阿契美尼德王朝國王允許行省自行鑄造銀幣，但純度不能高於官方銀幣，只能在90%左右。以埃及為例，埃及行省從首任總督雅利安德斯（Aryandes）開始便鑄造行省銀幣，直至亞歷山大大帝征服為止。埃及行省銀幣分為兩類：一類面向外族，以西亞通用的“謝克爾”（shekel）為重量標準，10謝克爾為1波斯卡爾什（karsh），幣面銘文為阿拉米文；一類面向埃及本地人，以“基特”（kite）為基本單位，10基特為1德本，幣面銘文為世俗體埃及語。在波斯第二次統治埃及時期（埃及第三十一王朝），埃及沿襲第三十王朝與希臘接軌的貨幣體系，將面向埃及本地人的貨幣單位，變為與雅典貨幣一致的“德拉馬克”，其中“4德拉馬克銀幣”最為常見。
阿契美尼德王朝統治時期，孟菲斯城普塔神廟因強大經濟實力，被埃及總督授予鑄造刻有世俗體埃及語銘文銀幣的特許權。埃及總督對鑄造行省錢幣的執著，以及趕走入侵者後短暫獨立的第三十王朝與希臘世界的密切聯繫，逐漸改變了埃及人的交易習慣。波斯第二次征服埃及時，埃及使用世俗體埃及語銘文銀幣已較廣泛，到托勒密王朝，埃及普遍以銀幣作為稅收形式。
在經濟改革中，大流士一世融合波斯本土度量衡與巴比倫、亞述度量衡，推出帝國官方度量衡體系。與貨幣制度一樣，度量衡制度也是雙軌制，即被征服地區如埃及的本地人依舊使用本土度量衡，外族群體使用阿契美尼德王朝官方度量衡。在長期交往中，各行省接受部分西亞度量衡體系，其中源於波斯的“蒲式耳”（bushel）被包括埃及在內的東地中海世界諸國家和地區沿用至今。
貨幣、度量衡標準化及兩者在中央與地方的雙軌制，促進了帝國內部貿易及對外貿易發展。波斯人雖然居於山區，對海上貿易所知甚少，但為促進東西部地區貿易往來，利用被征服的有航海經驗的“腓尼基人”和小亞希臘人開展海上貿易。於是，在阿契美尼德王朝時期，無論是貿易額還是範圍都超過往昔，希臘、腓尼基、埃及和印度商人往返於印度、西亞和埃及之間。
阿契美尼德王朝頻繁的戰事不僅擴展了波斯帝國的政治版圖，也擴展了其貿易版圖。波斯大軍所到之處，就是波斯人貿易活動展開之所，與戰事相伴是阿契美尼德王朝對外貿易的一個特徵。在描述岡比西斯二世征服埃及時，希羅多德直白地記載道：“與大軍同行的一部分希臘人是來做生意的。”
波斯帝國幅員遼闊，但受限於交通和人力等條件，無法對所有行省進行稅收監管。為此，阿契美尼德王朝從大流士一世開始便推行包稅制，即在規定了各行省的固定稅額後，允許它們將其分解轉包給當地包稅商。包稅商以波斯帝國之名徵稅，但徵繳的錢物遠大於需上繳給波斯中央政府的稅額。為獲得更大經濟利益，他們又把多收繳的諸如糧食、布匹等實物進行販賣。由此，包稅制度演變為一種貿易形式。波斯人的包稅制度後來被羅馬帝國仿效，成為羅馬帝國稅收制度的主要形式之一。
阿契美尼德王朝在經濟領域實行貨幣和度量衡雙軌制，在確保中央政府絕對權威和利益最大化前提下，給各地以相對獨立的經濟自治權，助推了帝國經濟繁榮。
為將全國各地納入統一行政管理體系，方便軍隊調動和經濟往來，從大流士一世開始，阿契美尼德王朝在亞述帝國基礎上，整修和擴建交通網絡，以以弗所、薩爾迪斯、埃克巴坦那、巴比倫、波斯波利斯、帕薩爾加德、孟菲斯、塔克西拉等城市為節點，遍佈帝國全境，包括著名的“御道”。
除陸路通道外，波斯人還因地制宜地建設和完善水上交通網絡。大流士一世為建立印度和埃及的海上航線，在帝國南部地區建立一條常規往來通道，通過波斯灣將其與帝國中心連接起來，公元前517年下令重啟埃及第二十六王朝法老尼科二世未完工程——尼羅河—紅海運河工程。該工程歷時4年，投入數萬勞力，成功將尼羅河、大苦湖、紅海和波斯灣串聯起來。正如大流士一世在運河石碑上所記：“我是波斯人。我自波斯來，我征服埃及。我下令開挖運河，流淌在埃及大地上的尼羅河與瀕臨波斯的大海由此貫通。運河工程如期竣工，正如我所願，船隻從埃及起航，順流直下，駛向波斯。”希羅多德記載：“從頭到尾駛完運河全部航程需4天，挖掘的寬度足夠兩艘三列槳戰艦並排行進。”世界歷史上第一張連通地中海、紅海、波斯灣和印度洋的水運網絡就此形成。
在四通八達的陸路、水路交通網絡基礎上，阿契美尼德王朝編織起嚴密郵驛系統。大流士一世主持修建御道，連接伊朗西南部的波斯冬季首都蘇薩和小亞細亞西部呂底亞王國前首都薩爾迪斯，兩地相距約1678英里（2700公里），波斯信使騎馬從蘇薩到薩爾迪斯只需7天，普通旅行者則需90天。希羅多德對波斯御道讚譽有加：“沒有人能比波斯信使更快地完成一段旅程，這是波斯人的巧妙安排，他們說，根據整個旅程的天數，每隔一段時間安排一定數量的人和馬，每個人和每匹馬都只走一天。無論雨雪、酷暑還是黑夜，都不能阻止他們以最快速度完成任務。第一個信使騎馬向第二個傳遞信息，第二個又向第三個傳遞。就像希臘人為赫菲斯托斯舉行的火炬賽跑一樣，火炬從一個人手中傳給另一個人。波斯人把這種跑馬方式稱作‘安格瑞斯’（Angarium）。”色諾芬評價道：“很明顯，這是人類在陸地上所能實現的最快信息傳遞方式。越快了解事態發展，越能快速處理。”
波斯信使之所以能如此快捷地行進，主要得益於驛站充足的官方食物補給。埃及總督阿爾沙瑪一份用阿拉米文字書寫的羊皮檔案，詳細記載了向獲得許可證的信使和商旅發放物資的種類、數量以及期限。波斯中央政府還設立專門機構，一方面負責御道的設計、修建、擴充和維護；另一方面嚴密控制御道等道路系統，以保障人員和物資安全。傳遞國家重要信息的信使，因為受到國王信任而享有很高聲譽。
阿契美尼德王朝的水陸交通網絡和郵驛系統，成為維繫中央政府有效管理地方的重要基礎設施。藉助四通八達的交通網絡和郵驛系統，阿契美尼德王朝國王得以在帝國薩爾迪斯、埃克巴坦那、巴比倫、蘇薩、波斯波利斯和帕薩爾加德等主要城市穿梭往返，親自巡視和督導各區域政務。儘管受不利地理環境、氣候條件和技術水平等制約，但交通網絡和郵驛系統，已初步達到保障信使、商人、移民、戰俘和僱傭兵等跨區域交流基本要求，使內部聯繫更緊密。郵驛制度創立伊始，即處在中央掌控之下，運轉亦需中央指導和督促。國王委派的官員藉此巡視各地，傳達敕令、收集信息、審理案件和徵調賦役，成為帝國治理主要方式和重要手段。
覆蓋帝國全境的郵驛系統，為阿契美尼德王朝行省制度建立和運行奠定基礎。該制度是對古代東地中海世界業已存在的行省制度的繼承、創新和發展。阿契美尼德王朝建立後，為管理日益擴大的領土，在居魯士大帝和岡比西斯二世時期實行亞述帝國的行省制度，只是在管理方式上強調政治從屬關係，且沒有固定的貢賦規定。
大流士一世登基後，因襲居魯士大帝和岡比西斯二世的行省制度。公元前522年，出於徵收貢金和徭役需要,“他把全國劃分為20個行省”，而“正因為大流士明確規定貢金之類的數額，波斯人才把他稱為商人”這恰好驗證一個觀點：建立帝國的主要動機是為了控制貿易路線並徵稅。按，希羅多德的說法，20個行省所繳稅額相對固定。例如，“居住在亞細亞的愛奧尼亞人（Inians）、瑪格涅希亞人（Magnesians）、愛奧里亞人（Aiolians）、卡里亞人（Carians）、呂基亞人（Lykians）、米呂阿伊人（Milyans）和帕姆庇利亞人（Pamphylians），大流士敕令對這些族群統一徵稅，每年繳納400塔蘭特白銀。他把這些族群劃為第一行省。美西亞人（Mysians）、呂底亞人（Lydians ）、拉索尼歐伊人（Lasonians）、卡巴里歐伊人（Cabalians）和敘根涅伊司人（Hytennians）共繳納500塔蘭特，是為第二行省……莫司科伊人（Moschoi）、提巴列諾伊人（Tibarenians ）、瑪克羅涅斯人（Macronians）、摩敘諾依科伊人（Mossynoicoi）以及瑪列斯人（Mares），交納300塔蘭特，是為第十九行省。印度人被劃入第二十行省，據我所知，他們人口比其他民族都多，因而需要繳納的貢賦也遠遠多於其他地區，即360塔蘭特沙金”。
波西斯地區作為阿契美尼德王朝“龍興”之地，沒有被大流士一世列為行省或納稅區，也“似乎並不總是擁有自己的總督”，但需繳納一種被稱為巴奇斯的貢金。
除了上述貢金，各行省還要為中央提供軍役、力役和雜役等五花八門的徭役，特別是戰時需提供陸、海軍。在公元前480年第二次希波戰爭中，大流士一世之子薛西斯一世麾下的波斯艦隊就由行省派出的船艦組成，其中愛奧尼亞300艘、腓尼基300艘、埃及200艘、塞浦路斯150艘。
阿契美尼德王朝行省數量和大小一直處於動態調整中，大流士一世在公元前515年將腓尼基、敘利亞、巴勒斯坦和塞浦路斯合併為一個行省。行省最高軍政長官是國王任命的總督，一般由社會等級高的伊朗人擔任，他們將地方事務的日常管理委託給在行省招錄的地區一級官員。總督有兩項主要職責：一是徵收本行省稅收和方物，將“國稅”部分按時足額上繳國庫；二是平時維持地方治安，戰時遵照國王命令徵募和指揮包括僱傭軍在內的地方軍隊。以大流士一世設置的波斯第六行省埃及為例，首府設在孟菲斯城，總督通常由與國王關係密切的王族或波斯貴族擔任，如岡比西斯任命的埃及行省首任總督雅利安德斯出身阿契美尼德顯赫家庭，末代總督阿爾沙瑪（Arshama）是國王阿塔薛西斯一世的堂兄弟。
阿契美尼德王朝國王在總督身邊安插眾多耳目，稱為“緹騎”（pirradazish），監督總督行為。行省設有監察大臣參與司法事務；財政大臣領導財政部門，按波斯中央政府財政部門規制設計。以埃及行省為例，財政部門裡有一些埃及人擔任王室書吏，輔助財政大臣工作，或許其職責只是負責翻譯文獻，將波斯人使用的阿拉米語和埃及人使用的世俗體埃及語文件進行互譯。以“州”為代表的地方行政區劃和官員幾乎未作任何調整，保留埃及傳統方式。州長或許有兩個，一為埃及人，一為波斯人。埃及很多地方有波斯駐軍，其中通常既有波斯人，亦有猶太人、希臘人、埃及人等。總體上看，波斯人在埃及的政府組織方面，未明顯改變埃及傳統。
阿契美尼德王朝行省幾乎都享有程度不等的自治權，所謂中央集權，就波斯而言，在總督一級基本被消解。各地方行省總督官邸豪華氣派，是帝國王宮微縮版。帝國疆域遼闊，各行省之間、行省與帝國王庭之間距離遙遠，除了每年一次的覲見和上交貢賦，以及戰時提供一定數量陸軍或海軍外，行省總督與國王的聯繫很少，在很大程度上獨立於帝國之外，總督甚至可以自主從事外交談判和簽訂條約。個別總督一旦勢力坐大、野心膨脹，甚至起兵反叛時，波斯國王就臨時從其他行省徵召軍隊平叛。實際上，反叛的總督和行省成功機會很小，除埃及、愛奧尼亞由於文化傳統和地緣政治等原因不時叛亂外，巴克特里亞、索格狄亞那、塞浦路斯和腓尼基等地區大多數行省滿足於程度不等的自治狀態。正是基於無為而治的原則，客觀上形成中央政府絕對威權與地方行省相對自治的平衡體制。
總體而言，行省制很容易造成統治權分散。阿契美尼德王朝國王間接控制小亞等部分行省，尊重或不介意地方自治，行省總督在軍事、外交、財政稅收等領域有很大自主權，也有貨幣發行權。腓尼基、塞浦路斯、奇裡乞亞、卡里亞和愛奧尼亞等行政區大都有貨幣發行權。國王在許多方面視其為同盟者，只是平時繳納貢賦，戰時提供軍隊，特別是海軍分遣艦隊。色諾芬提到波斯人從未在塞浦路斯、西里西亞或帕夫拉戈尼亞設立行省和任命總督，它們仍由當地統治者治理，但需繳納貢金和提供徭役。卡里亞行省總督一職就是由赫卡託姆尼德家族世襲的（約前395—前334），儘管在程序上需要呈報國王並獲冊封。大多數愛奧尼亞城邦甚至在公元前499—前494年起義被鎮壓後，仍保有各自城牆，其中米利都大約享有與奇裡乞亞或塞浦路斯類似地位，至少是半獨立行政體。當亞歷山大大帝東征時，米利都似乎已有波斯駐軍，但仍能派出代表談判，向馬其頓軍隊開放港口。儘管行省獨立程度很高，但不能就此認為波斯帝國行政管理體系是虛弱和不穩定的，此觀點忽視了帝國的組織動員能力。繼承並發展波斯帝國行省制的塞琉古王國在龐大領土上的治理，就是行省制度可以有效運轉的例證。
阿契美尼德王朝尊重帝國各族群的宗教信仰，給予他們信仰自由，但並不意味著各教派神職人員不受約束。除瑣羅亞斯德教之外，其他一切宗教神職人員首要身份是波斯皇帝的僕人。在各地區神廟以及其他宗教場所，王權絕對凌駕於神權之上，神廟一如行政區劃，每年需向中央交納貢賦，行政管理人員必須忠於中央。行省總督有權干預神廟神職人員任命，當地人欲進神廟任職，需向附近王室金庫交納錢款。阿契美尼德王朝實行寬容與嚴密監管結合的宗教政策，但神廟和祭司不可依仗神權坐大，對王權構成威脅。
阿契美尼德王朝實行較寬鬆的語言文字政策，允許各族群繼續使用自身語言文字，但在創造王室使用的古波斯文時，規範其他語種的文件格式。若將埃及艾利芬提尼地區出土的阿拉米行政紙草，與巴克特里亞出土的阿拉米文行政紙草比較，可以發現行文格式、語法特點和語句使用幾乎沒有差別，足見阿契美尼德王朝多語種並存的文化政策，實則是為政治統一服務的。
阿契美尼德王朝統一幣制和度量衡，但因所轄地域廣泛，各地經濟發展不均衡，在確保中央政府獲取最大利益的前提下，允許各地根據自身發展水平，制定不同貨幣和度量衡體系以及其他經濟政策，從而有效促進帝國貿易網絡形成和發展。覆蓋東地中海世界郵驛系統的建立，將橫跨亞非歐的龐大帝國聯結為有機整體，為在全國實行政治、經濟、文化和軍事管理提供了可能。阿契美尼德王朝正是在有效監管各地的同時，通過給予地方自治權的行省制度，將東地中海世界納入統分結合的行政治理框架。看似鬆散、實則嚴密，看似分權、實則集權的治理，使阿契美尼德王朝存續200多年之久。然而，帝國在馬其頓國王亞歷山大大帝進攻下，幾乎驟然滅亡。囿於“西方中心主義”觀點的西方學者認為，亞歷山大大帝的雄才大略和馬其頓軍隊的強悍戰鬥力，是阿契美尼德王朝滅亡的重要原因。考克韋爾更是認為，波斯與希臘諸城邦的鏖戰極大損耗了國力，最終導致其滅亡。
從前文論述看，行省制度是阿契美尼德王朝行之有效且影響深遠的治理策略。事實上，正是維持200多年的行省制度，把阿契美尼德王朝推到滅亡境地。行省總督不僅在轄區日常事務上擁有極大自主權，還擁有絕對軍政權。儘管波斯國王為限制總督權力實施諸多措施，如在總督身邊設立效忠於皇帝的“王家書吏”，在行省廣泛安插耳目，命令他們將各行省包括總督在內大小官吏的舉動如實上報，但始終無法解決總督軍政權力過大問題。此外，行省軍隊指揮官雖在原則上直接效忠國王，但在行省內部出現小規模叛亂或外敵入侵時，通常由總督親自指揮軍隊應敵；在帝國面臨重大戰事之際，按制度須由總督徵召行省士兵奔赴前線，意味著總督在戰爭發生時對本省軍隊可做到絕對控制。阿契美尼德王朝的國土安危，很大程度上取決於總督的軍事素質及對國王的忠心。在抵抗亞歷山大大帝東征的一系列戰爭中，固然出現如呂底亞行省總督斯皮瑞達提斯（Spithridates）與馬其頓大軍對抗直至戰死的忠心事主者，但也出現巴克特里亞行省總督貝蘇斯那樣的弒君篡位者，後者謀殺大流士三世的舉動，正是阿契美尼德王朝結束的徵兆。
行省制度不僅導致總督權力過大，也是阿契美尼德王朝軍事制度相對落後的根源。居魯士大帝憑藉強大軍隊建立起橫跨亞非歐三大洲的龐大帝國，但經由大流士一世軍事制度改革，軍隊由中央部隊和地方行省部隊構成，中央部隊的組織制度、訓練方式與武器配備較為統一，地方行省部隊則僅在組織制度上使用帝國統一模式，在訓練方式與武器配備方面均沿襲當地傳統。當帝國面臨戰事，波斯國王從各行省調兵至前線，訓練方式與武器配備不同的士兵被編排在一起，與中央部隊一同對抗敵人。當一支作戰方式不同、武器各異的軍隊，面對訓練有素、規整統一的軍隊時，取勝幾率自然會打些折扣。特別是在與堪稱軍事奇才的亞歷山大大帝交鋒中，阿契美尼德王朝軍隊在軍制上的劣勢被放大，其在高加米拉戰役中的慘敗即是典型例證。
行省制度下的埃及具有很大自治權。但與其他行省不同的是，作為帝國穀倉，波斯在經濟上對其採取竭澤而漁的政策。行政上的鬆散管理和經濟上的過度壓榨，最終導致埃及反抗鬥爭風起雲湧。公元前404年，尼羅河三角洲地區軍事貴族阿米爾塔奧斯二世（Amyrtaios Ⅱ）率眾反抗波斯統治，埃及行省迅速獨立，進入由本土埃及人統治的短暫獨立時期（第二十八王朝至第三十王朝，前404—前343）。短暫獨立時期的埃及統治者，一方面積極備戰抵禦波斯再次征服，另一方面公開與希臘諸邦和其他反波斯勢力結盟，如提供物資支持雅典進攻波斯。短暫獨立時期的埃及還主動出擊波斯，第三十王朝（前380—前343）組建一支由200 艘三座槳戰船、10000名希臘僱傭兵、80000名埃及步兵組成的龐大軍隊遠征波斯腹地，雖終因埃及王位爭奪而失敗，卻給波斯帝國造成巨大震盪，導致塞浦路斯與黎凡特地區同時起義反抗波斯，波斯花數年時間才徹底鎮壓下去。作為帝國主要糧食供應地，埃及短暫獨立使波斯喪失重要糧食來源，波斯再次征服埃及的數次軍事行動耗費大量財力、物力，將整個帝國置於極其危險的境地。最終，阿塔薛西斯三世誅殺王室成員，使阿契美尼德王朝宗室後繼乏人，作為末代皇帝的大流士三世不是合格軍事統帥，直接導致帝國覆亡。
阿契美尼德王朝在較短時間裡，憑藉相對先進的軍事裝備和強大軍隊，征服亞非歐很多地區，建立人類歷史上第一個幅員遼闊的龐大帝國。被征服地區面積遠大於該王朝起源的波斯地區，帝國內部存在多種文明傳統、文化體系和族群，政治、經濟、文化不平衡性和差異性非常明顯。阿契美尼德王朝面對史無前例的大帝國，創造出一套因地制宜、統分結合的有效治理體系：在意識形態上採取國家宗教統制和地方宗教寬容之策；在經濟上實行雙軌制貨幣政策和貿易管理；在文化領域實施波斯語與多種語言並行發展之策；在政治上繼承和發展新亞述帝國開創的郵驛和行省制度，賦予行省較大自治權，依靠覆蓋全國的郵驛網絡監督和控制行省。當然，上述政策是以維護阿契美尼德王朝中央集權統治和對各地有效治理為前提的，一旦地方出現異動甚至暴動，阿契美尼德王朝的階級屬性和帝國統治的本質屬性，決定了必然會採取高壓政策，乃至予以暴力鎮壓。
希羅多德和狄奧多羅斯等古典作家，以及托勒密王朝的石碑記錄，在描述阿契美尼德王朝採取措施解決地方事務時，作了誇大和扭曲，目的不在於展現帝國治理真實面貌，而在於構建希臘—馬其頓人推翻波斯統治並取而代之的合法性，不應作為研究波斯帝國治理的主要依據。在當代西方學者看來，阿契美尼德王朝對帝國各行省實施懷柔和寬容政策，但過於強調行省制度的優勢，往往以偏概全，忽視帝國治理體系和行省制度潛在結構性矛盾等，不是研究阿契美尼德王朝治理波斯帝國的正確路徑。
在看到阿契美尼德王朝帝國治理體系具有開創性的同時，還需考察實施效果和最終結局。此種治理體系顯然適應帝國建立初期的現實需求，穩固了帝國統治，保證了帝國運轉，使帝國一度快速發展、實力大增。然而，統治者沒有與時俱進地採取有力措施推動境內各種文化、族群、風俗、信仰相互融合，尤其是長期維持行省制度，使文化差異、族群隔閡、信仰分歧不斷擴大，逐漸表現為一種結構性矛盾。矛盾累積到一定程度，在面對強大外部勢力入侵時，以排山倒海之勢爆發出來，使龐大的波斯帝國在面對不足萬人的亞歷山大大帝軍隊時軟弱無力。希臘—馬其頓軍隊強悍的戰鬥力和亞歷山大大帝傑出的軍事才能，只是壓垮阿契美尼德王朝的最後一根稻草而已。可以說，阿契美尼德王朝國王未能保持帝國創建初期的創造力、創新性，失去帝國治理的創新動能，使帝國初期創立的治理體系逐漸喪失凝聚力、生命力和影響力，以致葬送了帝國。
放眼古代世界，埃及、蘇美爾、阿卡德、赫梯、新亞述、新巴比倫、希臘城邦、亞歷山大帝國、羅馬帝國等，在建立國家之初都進行過構建治理體系的努力，建立了一套適合自身的治理體系，為發展和強盛提供了條件。然而，上述古老國家和文明均淹沒在歷史洪流中。尤其是亞歷山大帝國和羅馬帝國，更是直接借鑑波斯帝國治理體系，並結合實際情況加以完善，但最終命運與波斯帝國一樣。古代不同國家和文明消亡的原因必定各種各樣，也必定是綜合原因導致，但創新性喪失或許是一個重要原因，後續希望對此作更深入探討。
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