文旅局長憑什麼激活中國地方官場? 一種能動者的關鍵分析｜文化縱橫

↓ 進入公眾號點擊右上角“…”設置星標 ↓

防止內容走丟

《文化縱橫》2023年4月新刊發行

點擊上圖或文末左下角閱讀原文查閱

文化縱橫微信：whzh_21bcr

投稿郵箱：[email protected]

《文化縱橫》郵發代號：80-942

✪ 姚中秋

中國人民大學國際關係學院

【導讀】五一小長假之前，山東淄博文旅局長上高鐵推介、濰坊文旅局長現身淄博燒烤攤攬客、文津縣文旅局長為遊客跳霹靂舞等現象接連走紅。事實上，近年來，從新疆伊犁昭蘇縣旅遊副縣長賀嬌龍策馬宣傳開始，各地文旅局長紛紛“卷”起來，通過拍攝特色短視頻宣傳地方旅遊，廣受民眾好評。除了文旅領域，近年來，例如雲南80後“白髮幹部”李忠凱等優秀基層幹部，也在互聯網受到關注和認可，並通過這些認可反哺了工作。在這些案例中，獲得流量和讚揚的，本質上是這些幹部積極投身工作，有創造力地為地方做實事的態度和能力。這種積極性、主動性，堪稱當下社會疲勞性積累環境中的一股“清流”。

本文對幹部政治能動性作了初步分析，並指出：兼具共產黨傳統和中國特色的“幹部”機制，理應成為中國政治能動性的關鍵一環，得到重視和發揚。“幹部”是馬克思主義政黨理論中的概念，作為政黨中的骨幹，幹部起著宣傳、動員、組織、管理的作用。然而歷史上的蘇聯和抗日時期的國民黨都沒有能夠很好地延續幹部的組織和作用。在行政理論的發展過程中，我國也曾出現對“幹部”概念和地位的反思。然而，今天中國的發展事實說明了，“幹部”具有其獨特的積極能動性，黨員應是全體人民先進性的代表，幹部應是黨員先進性的代表，這種“雙重先進性”對幹部提出更高要求，也要求幹部超越“理性經濟人”身份，不斷推動“發展型社會主義國家”的建設。

作者指出，幹部並不是自然產生，而是由全方位的教化體系養成的。我國的幹部制度與西方理論中的官僚制有所區別，需要在結合已有理論的基礎上，作更深入的研究。

本文原載《江蘇行政學院學報》2022年第2期，原題為《幹部作為政治能動者的一種類型：一個初步的分析框架》。僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

幹部作為政治能動者的一種類型:

一個初步的分析框架

國家的組織、管理有結構 (structure) 與能動者 (agent) 兩個維度，類似於劇本、劇團的關係。能動者採取行動，政治才能以規則、制度所規範的方向、方式運轉起來，組織國民採取集體行動、塑造和維護社會政治秩序。因此，政治學既要研究政治的結構，也要研究政治的能動者。

但中國與西方現代政治能動者有明顯區別：西方是選民投票選舉的政治家 (政客) 和理性化官僚，塑造了代表—官僚制國家；中國是單一的“幹部”,全方位地組織、領導、管理國家所有領域的一切事務，形成“幹部政治”,構造“幹部制國家”。據此，研究中國政治時不可簡單搬用西方現成政治家或官僚制理論，而應直面幹部、幹部政治、幹部制國家現象，在理論上把幹部構建為一個獨立的政治能動者類型。

本文嘗試對從紛繁複雜的現實社會政治生活中抽離出幹部這個政治能動者，對其進行理想類型式概念化構建。首先採用歷史政治學方法，簡單描述中國式幹部形成的歷史過程，以揭示其與傳統士大夫之間的內在連續性；然後採用政治現象學方法，懸擱定見，直面現實生活中的幹部，深描其品質和行動邏輯，進而闡明幹部制國家之政治優勢。

▍中國式幹部的形成與演變

中文“幹部”一詞系由日文翻譯而來，日文系由法文cadre轉譯而來，意為骨骼、骨幹，主要指企業的骨幹分子。其中文所指則在中國先進知識分子建立先鋒隊政黨的過程中逐漸轉移，定型為在各領域擁有領導、組織、管理之權—責的政黨—國家骨幹分子，而其形態、品質發生過複雜變化，大體可劃分為三個歷史時期:

第一個時期，幹部初步形成。

德國是歐洲現代國家構建之後發者，馬克思主義理論廣泛傳播，工人運動最為發達；兩相結合，形成典型的現代大眾動員型意識形態政黨——德國社會民主黨。作為群眾性政黨，其規模較大，內部組織化的需求催生了相對專業的黨務組織、管理人員；它也是建制外政黨，一度被德國政府列為非法組織，被迫秘密活動，這就要求黨務工作者有堅定信念和勇敢、奉獻等政治倫理。這群人就是我們所討論的“幹部”之雛形，他們既不同於政府內的官僚，也不同於英美等國建制內政黨的黨務工作者。

列寧組建的先鋒隊政黨讓這一政黨幹部群體定型。俄國先進知識分子學習德國社會民主黨模式建黨，但其長期處在非法狀態，秘密活動；俄國工人階級力量弱小，文化水平低下，缺乏政治覺悟。基於這一現實，列寧寫作了《怎麼辦?》等著作，批判“尾巴主義”政黨理論，探索構建新型政黨，最終形成“布爾什維克”。作為先鋒隊政黨 (vanguard party) ,相比於西歐各國的社會民主黨，布爾什維克極大地強化了內部的組織性、紀律性，呈現為一個緊湊的同心圓結構：核心是領袖，負責理論創造、方向引領、戰略規劃；領袖以外圍繞著一小群職業革命家，分別負責不同領域、不同地方的領導工作；數量較多的幹部則承上啟下，組織、領導普通黨員，也領導各種群眾性組織。幹部彌散在黨員中間，作為骨幹，進行宣傳、動員、組織、管理，把規模龐大的黨內外人員聯結成為緊湊的政治組織。由此，黨具有高度的政治自主性，可以高效率地完成領袖所確定的政治任務。

列寧依靠這部政治機器組織革命，取得勝利並建立國家，黨的幹部分身為國家幹部，全面領導社會各領域的事務。斯大林積極推動社會主義工業化，因而高度重視行政管理和專業技術幹部的培養、提拔、任用。他提出，蘇聯在進行社會主義建設時應把“技術決定一切”的口號改為“幹部決定一切”,充分體現了其政治思考的能動者中心傾向。斯大林領導蘇聯創造出政黨中心主義的工業化模式，實即幹部驅動的工業化模式。

中國共產黨是在共產國際指導下成立的，移植了布爾什維克的政黨、幹部觀念與制度，中共二大通過的章程首次使用“幹部”一詞。不過最初幾年，黨員人數僅幾十、數百，領袖可直接組織、管理基層黨員，幹部的功能並不明顯，但其基本品質已初步形成：黨處在建制外，秘密活動，幹部有高水平的政治信念、政治忠誠、政治能力和高水平的組織性、紀律性。早期黨員多為知識分子，十分重視政治的理論性。

在共產國際指導下，中國共產黨推動國民黨改組，黨員以個人身份加入國民黨併成為骨幹，在其各級政治部門中擔負領導責任；國民黨也積極吸納新文化運動、五四運動中成長起來的青年學生入黨。這兩個新生幹部群體的加入，使國民黨脫胎換骨，成為“準先鋒隊政黨”,具有較強政治行動能力，乃組建軍隊，統一廣東，建立國民政府，發動北伐，統一國家。不過，蔣介石發動“清黨”,清除中共黨員和左翼國民黨員幹部，剩餘幹部逐漸趨於官僚化，其政黨、政府、軍隊也就逐漸走向政治衰敗。

在國民革命中，中共積極發展黨員，尤其是工人、農民黨員，逐漸從知識分子為主的精英黨轉化為群眾性政黨，幹部的居間性組織、管理作用日趨重要，幹部主要來自知識分子群體，由此形成中國共產黨的基本構成：知識分子幹部領導工農黨員。國民革命失敗後，黨內領導層把大革命的失敗歸咎於“黨的領導機關的知識分子化”,據此轉向“唯成分論”幹部路線，推進黨員成分工農化、領導幹部工農化。不少工人出身的幹部被火速提拔到重要領導崗位上，但事實證明這些幹部缺乏政治領導能力，甚至缺乏政治信念和忠誠。同時，在共產國際個別領導人操縱下，包括王明在內的眾多年輕留蘇學生成為黨內高級幹部，形成所謂“國際派”。

國際派帶著蘇式幹部行為模式回國，在上海、後來到蘇區領導革命。對其行為模式，毛澤東斥之為“本本主義”或“教條主義”,體現在幹部觀念和制度上，盲目照搬蘇式或者斯大林式幹部路線，機械地理解階級理論：相信自己已掌握革命真理，對待下級、群眾傾向於強迫命令；在幹部提拔任用上搞宗派主義，排斥異己；迷信秘密警察統治，對黨內持不同意見者進行殘酷鬥爭、無情打擊，經常從肉體上消滅。這給革命帶來了災難性後果，中共中央1945年通過的《關於若干歷史問題的決議》對此有所分析。

第二個時期，幹部的中國化。

毛澤東本著實事求是的原則，摸索建設中國式革命幹部群體。基於對中國經濟社會現實的分析，毛澤東率軍開展山地游擊戰，建立農村革命根據地。數量極少的知識分子和職業軍人擔任領導幹部，其所發展的黨員多為農民，其中一些在軍事鬥爭中成長起來，成為軍事幹部。

黨員的現實結構推動毛澤東對馬克思主義的階級理論進行主觀化改造：判斷一個人的政治立場，不只看其客觀的經濟成分、階級出身，而主要看其主觀的階級意識、政治行為。黨的根本歷史任務是進行無產階級性質的革命，黨員主體卻是農民和知識分子，這個事實既然無法改變，那就只能盡最大努力改變黨員的思想，塑造其“無產階級政治意識”。由此，黨對所有人開放，而政治思想教育也就成為黨建之關鍵環節。合格的黨員不是自然就有的，而須經由學習塑造而成——這頗為接近於儒家的“學以成人”的理念。

抗日戰爭全面爆發後，中國共產黨大量開闢敵後根據地，痛感幹部之匱乏；而北京、上海等城市求學的青年大量湧入根據地，中共對其進行政治訓練，吸收其入黨，快速提拔重用，形成“三八式幹部”群體。但是，知識分子的某些習性與先鋒隊政黨的倫理、政治規範是有距離、甚至存在衝突的，毛澤東將其概括為“自由主義”,其最大問題是缺乏組織性、紀律性。同時，青年知識分子幹部獲得重用，引發資歷更老的工農出身的軍事幹部的不滿。凡此種種因素促使中國共產黨開展了大規模的幹部思想教育運動，也即倫理—政治品質塑造運動，主要有兩項措施：首先，建立形式多樣的幹部培訓學校，對各級各類幹部進行系統的政治、理論、文化培訓；其次，開展大規模整風運動。這兩者構成此後幹部培養的基本機制。

幹部倫理—政治品質的重塑，有一個比較明顯的方向，即趨於中國化，幹部趨於“士大夫化”。中國共產黨二大確定了反帝反封建的革命任務，但在土地革命時期，中國共產黨主要作為無產階級先鋒隊活動；1935年瓦窯堡會議確定黨同時是全民族的先鋒隊，乃積極地把自身事業納入中國歷史、文化脈絡之中。以毛澤東為代表的中共領導人積極推動馬克思主義中國化，而思想和理論的中國化必然落實到組織和主體的中國化上，即幹部群體與幹部制度的中國化。

關於幹部品質，強調德才兼備，高度重視道德。布爾什維克較為重視幹部的政治道德，尤其是政治忠誠；中共還高度重視私人道德，幹部的“生活作風”是嚴肅的政治問題。劉少奇的《論共產黨員的修養》把儒家士君子修養之道創造性地發展為共產黨員、幹部的修養之道。

關於幹部教化，高度重視幹部的思想、政治教育，建立了全覆蓋的幹部教育培訓體系，不僅培養高級幹部，還培訓基層幹部。

關於幹部倫理，強調愛護幹部、維護幹部群體內部團結。列寧最早進行清黨，斯大林將其發展為在肉體上消滅異己分子，“國際派”領導層曾將其移植到中國。毛澤東進行黨內鬥爭、組織整風，則確立了愛護幹部的原則，對犯有錯誤者採取懲前毖後、治病救人的方針，塑造了黨內團結友愛的倫理規範，把黨塑造成為一個有情意的政治共同體——這完全不同於蘇共。

關於幹部權力行使機制，強調幹部對群眾、上級對下級的示範、引領、教化。蘇聯幹部傾向於使用強制，毛澤東則依據儒家“風化”理念，訓練幹部自身保持知識、政治、道德上的先進性，以此示範下級、群眾，發揮模範帶頭作用。

關於幹部功能，強調全心全意為人民服務。蘇聯黨傾向於單方面按其理論追求政治目標，較少關注人民的反應。中國黨則本乎傳統“人心”觀念，重視與人民的互動，以尋求人民的認可。各級幹部通過其在具體場景中全心全意為人民服務的努力，為黨和軍隊贏得民心。

凡此種種努力構建了中國風格的幹部培養模式，幹部群體乃逐漸脫離蘇式形態，向傳統士君子—士大夫形態靠攏，從而形成了先鋒隊幹部的中國形態。《中庸》曰：“為政在人”；毛澤東說：“政治路線確定之後，幹部就是決定的因素。”唯有通過幹部群體的中國化，中國化的馬克思主義理論才能見之於中國革命和建設的實踐之中，並形成中國特色的革命和建設模式。

在這個時期，中國共產黨及其所領導的軍隊建立了若干抗日根據地，幹部局部地國家化，在特定疆域內行使全面的社會治理權力。而這是宏觀的革命事業的一個組成部分，由此形成“革命性社會治理”模式，這對建國以後的國家治理模式產生了巨大影響。

第三個時期，幹部的國家化。

革命勝利後，形成了黨—政一體化體制，即“黨治國家”,主要領導、組織革命、戰爭的幹部，轉化為國家的領導、組織、管理者，因而有一次全面、深刻的變化。

從結構上看，適應國家日常管理的需要，大量幹部成為比較典型的科層制官僚；適應大規模經濟建設的需要，經濟管理與專業技術型幹部的規模大幅度增加；適應國家管理廣土眾民的基層社會之需要，形成數量龐大的城鄉基層幹部；適應組織國民、重建社會之需要，民主黨派、各群眾團體的領導、組織、管理者也劃入幹部行列，形成黨外幹部群體。由此，幹部做到了全面覆蓋、完全穿透：幹部既是政府權力的行使者，又是社會的領導、組織者，全面覆蓋國家生活一切領域；幹部分佈在從基層社區到國家權力高層的整個體系之中，構成全貫通的科層制。中國成為一個超大規模的“幹部制國家”。

幹部的國家化推動了幹部品質的微妙變化：專業性、理性化日益凸顯，即“官僚化”傾向頗為明顯。然而，相比於蘇聯、東歐，中國始終沒有完成幹部的官僚化定型。原因在於，蘇聯、東歐的革命比較突然而短促，黨的幹部數量很少，建政之後大量接受舊政權官僚、軍官、專業人員，保留了職業化官僚特性。中國共產黨卻在漫長革命歷程中培養、積累了大量革命幹部，即便根據地的民事官員也是革命性社會治理者。他們轉化為國家幹部，多少保留了革命幹部的慣性，這強有力地制約其官僚化進程。同樣重要的是，作為黨的領袖，毛澤東具有堅定革命信念，決意以幹部革命精神推動國家趕超型發展，因而極力抵制幹部群體的官僚化。

這樣，日益龐大的幹部群體就處在革命幹部與理性化官僚的中間狀態，兩種角色經常處在緊張、甚至衝突之中，此即紅、專問題：專就是職業化、專業化、理性化，此為國家常態化管理所需要者；紅就是政治性、革命性、道德性，此即高強度動員、實現超常規發展所必需者。由於國家戰略的變化，紅、專之爭在不同範圍中週期性爆發，幹部路線、用人政策在這兩者之間搖擺不定。紅、專之爭體現了不同取向的現代國家構建與發展道路之爭。

20世紀70年代末，中國共產黨的工作重心轉向經濟建設，相應地籌劃政治體制改革。人們也瞭解到西式公務員制度和韋伯式理性官僚制理論，不少人士以此為標準衡量幹部制，斷定其非“現代性”,呼籲進行改革、“轉型”為理性化官僚制；具體方案是：在黨、政分開基礎上，幹部轉化為公務員，其錄用、考核以專業化為主要標準，並保持政治中立。然而，從一開始，中國的公務員制度就面臨一個巨大的政治、學術難題：公務員與幹部是什麼關係?學界本著黨政分開、政企、政社分開的所謂現代政治、行政原理，普遍主張幹部分流：部分轉型為專業化的公務員，大部分社會化、商業化。公務員法律體系卻採取了“新瓶裝舊酒”策略：部分幹部換上公務員之名，但對其倫理和政治要求與幹部無異；還有大量幹部仍保留如故。學界對此一直不乏批評，認為改革不夠徹底。

中國在過去幾十年取得的發展成就讓這種批評逐漸失去說服力，因為幹部就是國家發展的單一領導者、組織者、管理者。基於這一事實，近些年來，中國共產黨增強了政治自信，在實踐和理論上都不再倡導黨政分開，再度明確了黨管幹部、黨管人才的政治原則。這就確立了幹部制之政治正當性。相應地，以西方理論想象幹部的轉型也就沒有意義，學界的任務是實事求是地構建幹部理論。

▍幹部的品質與行動邏輯：以先進性為中心

基於蘇聯、中國等國家的政治實踐，尤其是中國現代國家構建與發展之成功，我們完全有理由把幹部確定為與西式政治家 (政客) 、理性化官僚並列的第三種政治能動者。將其獨立出來的理由是，幹部具有獨特的品質與政治行動邏輯，我們可以通過與傳統士大夫比較,與西式政客、理性化官僚比較，有所發現。

第一，幹部的品質：作為雙重先進分子，超越“理性經濟人”模型。

西方政治學預設政治能動者是“理性經濟人”,官僚就是法律規章約束下的理性經濟人。至於政客，韋伯雖認為其應有三種特質：熱情、責任感、判斷力，但這與個人道德無關，現實中的政客同樣是理性經濟人。

幹部卻是雙重先進分子。幹部首先是黨的幹部，同樣依託政黨獲取權力。但同時，幹部又是先鋒隊政黨的骨幹。黨章開篇宣示了中國共產黨的二元先鋒隊屬性：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。”幹部是先鋒隊政黨的骨幹，因而具有雙重先進性：首先，黨相對於群眾是先進性組織；其次，幹部又是黨內先進分子。

因此，幹部的根本屬性是先進性，在知識、政治、道德等各方面既先進於普通黨員，又先進於群眾，這體現在知識、政治、道德等各方面。中國共產黨黨章第三十六條對幹部條件的規定可概括為：具有政治忠誠、具有政治責任感、掌握領導方法、具有領導能力、堅守政治倫理、政治上成熟；統而言之就是具有知識、政治、道德上的先進性。這一品質類似於士大夫，兩者皆為史華慈所說的“道德—知識先鋒隊”。

理解幹部的品質和行動邏輯，雙重先進性是關鍵。比如就權力正當性而言，先進性是幹部權力的正當性來源，幹部憑藉其全方位先進性而掌握和行使全方位權力——這一點與士大夫相近，而不同於官僚的合法正當性，也不同於政治家的超凡魅力正當性。

幹部的雙重先進性不是自然的而是人為構建的：首先，黨建立了全覆蓋的、複合的幹部教育培訓體系，把所有幹部納入終身學習過程之中；其次，黨要求幹部自覺地、持續地進行個人修養，制度化的組織生活形態也使之相互激勵、督促——這是一個高度組織化的“信仰團契”。經由這種全方位教化，幹部成為先進分子並保持其先進性。黨也會在特定情況下，採取非常態政治方式，比如近些年來的“從嚴治黨”,強化黨的先鋒隊性質和幹部的先進性。

作為理想型的幹部在一定程度上超越了理性經濟人模型，或可將其命名為“公共人”,即孔子所說的君子。儒家的政治功能是培養君子—公共人，作為士大夫治國平天下；中國共產黨建立了幹部終身學習機制，使之成為幹部—公共人，以擔負領導、組織、管理國家之大任。

第二，幹部的角色：作為領導性治理者，統合教化者、政治家、官僚三種角色。

西式政客代表利益集團謀求進行再分配，理性化官僚則滿足於理性的就事論事的行政管理。幹部則統合了這兩個角色：它處在組織、管理國家的科層體系中，其結構性角色類似於理性化官僚；但幹部又佔據了西式政客所佔之政治位置，在各級政府、各政治性部門領導崗位上，且常由選舉程序產生任命。這兩類角色被統攝於單一干部名下，兩者不存在區隔。在幹部制中，中高層政治領導人全從“官僚”中提拔任用，最高層政治家也都有過漫長“官僚”經歷。所以，幹部制國家不存在西式政治—行政二分，相應的西方理論是不適用的。

不僅如此，幹部還是教化者：幹部由教化養成，整個制度預設其掌握了政治理論，具有政治覺悟；因而在日常工作中，幹部也被賦予了教育下級、教育群眾、以提升其政治覺悟和道德水平的責任。事實上，這是其首要責任。

幹部統合了教化者、政治家、官僚三重角色，這與士大夫類似，故為“領導性治理者”。他們固然承擔著日常治理的責任，但其目標不限於簡單地維持秩序，而有明確的道德追求，自覺地領導國家發展，塑造具有明確價值屬性的秩序，因而發揮著道德和政治上的領導作用。

這幾種角色在各部門、各領域、各層級幹部身上的分佈是不均勻的：幹部地位越高，其教化者、政治家的角色就越重要；中低級幹部則偏於官僚角色，但基層幹部又偏於教化者、政治家角色；從部門來看，專業技術型幹部偏於官僚角色，黨政領導幹部偏於政治家、教化者角色。不同角色的搭配決定其行為方式略有不同。

第三，幹部的權能：以示範和教化為先，以領導權為中心。

官僚行使的權力主要是支配，基於規則進行強制，以維護和平秩序。當然，由於其權力具有合法性，為民眾所順服，日常生活中這種強制性並不明顯，暴力強制更多的是作為終極手段。韋伯想象的政治家則有超凡魅力，通過非理性手段喚起民眾的直接認可；但在現實中，政客主要依靠其對特定選民的利益承諾而獲選，並將其表達於政治過程中，參與公共利益的分配和再分配，政客擁有參與分配公共利益之特權。

中國共產黨是先鋒隊政黨，因而其首要權力是領導權。黨建立了全覆蓋、深滲透的領導體系：黨作為先鋒隊政黨，領導政府，領導其他政黨，領導各種群眾性團體；黨又通過所有這些權力機構領導全體人民。領導活動貫穿於所有這些政治關係之中，幹部的首要、基本職能是領導，掌握和行使領導權。

幹部領導權之正當性來自其雙重先進性，這就塑造了兩種極為特殊的領導權行使機制：第一種是示範。幹部作為雙重先進分子，對下級、對群眾首先發揮引領作用，即身先士卒、以身作則。黨章第三條規定黨員必須“在生產、工作、學習和社會生活中起先鋒模範作用”,“模範遵守國家的法律法規”;第三十六條規定黨的各級領導幹部要“模範地履行本章程第三條所規定的黨員的各項義務”。幹部不能不自我約束、自我提升，於是權力轉化成倫理和政治責任。第二種是教化，上文已有所論述。

理解幹部的權力須從理解領導權開始，且以之為中心。除了上述兩種行使機制，領導權還包括確定前行方向、路徑，制定戰略、策略，進行代表、組織、動員等，當然也包括一般的支配權。因此，領導權包括、但遠遠大於代表權和支配權，從而成為一種全覆蓋、深滲透的權力。研究中國政治、行政，首當認真研究領導權。

第四，幹部的行動模式：任務驅動，在組織性與創造性之間保持平衡。

作為先鋒隊政黨，中國共產黨具有高度政治自主性，在動態演變的歷史進程中，領導集團基於對時局的判斷，確定特定時期黨的中心任務，再通過幹部體系進行組織、動員以完成時代任務。因此，中國共產黨是一個任務導向型政黨，幹部是完成任務的政治能動者。

黨的政治路線決定組織路線：前者確定特定時期全黨的中心任務與宏觀戰略，這就決定了選拔任用幹部之基本方向，構成組織路線，組織路線強烈地影響幹部的構成。因而在不同歷史時期，幹部構成會有明顯變化，幹部整體的行為趨向也就會有明顯變化。這就是幹部制度的適應性。為解釋中國共產黨的持續成功，海外學者提出過“政黨適應性 (party adaptability) ”理論。顯然，適應性的基礎是幹部構成與行為的高度適應性，黨可依據時代任務迅速任用提拔新型幹部，調整幹部教育內容，組織大規模、高強度學習運動，短時間內塑造出適應時代任務的政治能動者。

幹部的行動也遵循任務驅動邏輯。從理論上說，領導幹部需對本地方、本部門的事務承擔全部責任，但政治路線在其中構建出一個排序表，標定各任務之輕重緩急；中央或上級對時代中心任務採取“一票否決”的約束機制，當然也有提拔重用出色完成者的激勵機制。由此，幹部競爭性地實施上級和中央所期待的政治行動，高效率地完成整體時代任務。

幹部行動的任務驅動邏輯使之努力在組織性與創造性之間保持平衡。一方面，黨有高度組織性、紀律性；幹部身在科層制體系中，內部有嚴格規則和紀律；幹部管理各種事務，亦也須遵守規則制度。另一方面，幹部對其所領導的民眾、對其所管理的事務負有全面的政治、倫理責任，也必須積極在自己所轄地區、部門完成黨和國家確定的中心任務。這些都需要幹部具有主動性、創造性。從客觀條件看，中國是超大規模國家，地方差異很大，幹部貫徹執行黨和國家統一的路線、方針、戰略、政策，必須結合地方實際，創造性地開展工作。基於這些原因，黨和國家對幹部的品質要求始終包括主動性、創造性，如《黨政領導幹部選拔任用條例》 (2019) 第三條規定選拔任用領導幹部的基本原則：“樹立注重基層和實踐的導向，大力選拔敢於負責、勇於擔當、善於作為、實績突出的幹部。”

現實政治中的幹部確實呈現出普遍的、高水平的主動性、創造性。過去幾十年間，地方政府進行了大量制度創新，這是地方發展的重要動力，出自幹部對統一政策的靈活解釋、因應地方發展需要的大膽創新，成功的幹部具有“政治企業家 (political entrepreneur) ”品質。在此，幹部發揮了韋伯所期待的政治家的作用，這是中國經濟發展與社會變革的一個重要驅動力量。可以說幹部統合了韋伯所說的理性化與超凡魅力，前者體現為政治上的組織性、紀律性；後者體現為事務中的靈活性、創造性。

以理性化官僚制的標準來衡量，幹部群體始終沒有完成“官僚化”,帶有一定革命者品質；同樣，幹部制也始終沒有完成“制度化”,帶有一定戰時動員體制性質，或可謂之“半制度化”。這一點曾被視為一種缺陷，然而革命與發展的績效卻表明，半制度化是幹部制的政治優勢所在，它使得黨及其所領導的國傢俱有高度適應性和強大政治能力；保留了一定革命性的幹部，沒有落入制度的“鐵籠”中，而是名副其實的政治能動者，創造性地解決其所面臨之問題，甚至具有創制立法的能力，國家因此得以保持發展、進步的活力。

▍幹部制國家的政治優勢：發展

幹部的先進性品質與其在高度自主性之下進行靈活創造的政治行動邏輯，賦予幹部制國家以顯著的政治優勢。

第一，高水平的政治自主性和能力。

在西方代表性政治架構中，政客通常代表社會中的局部利益訴求，政府變成各局部利益進行交換的平臺。針對這種缺陷，有學者提出國家 (政府) 自主性理論，意謂政府、主要就是官僚群體不受社會利益集團尤其是優勢社會集團的束縛，自主決策。然而，官僚是按理性經濟人邏輯行動的，可能積極追求官僚集團利益最大化，卻未必合乎國家公共利益。

國家自主性理論所要解決的現象就是列寧所批評的“尾巴主義”，列寧所建立的先鋒隊政黨則有效地解決了政治權力機構成為各利益集團政治交換平臺的問題。先鋒隊政黨擁有結構性自主性，而自主權的運用則依賴於幹部的先進性和能動性：先進性使得幹部不受社會各群體的羈絆，自主決策；同時又有追求公共利益的意願，積極地發現公共利益並持久追求之。

因此，基於幹部網絡的黨政一體化體制擁有高水平的政治自主意願和能力。蘇聯、中國均在十分不利的條件下實現了工業化，主要就是依靠先鋒隊政黨與幹部群體的高度自主性，及由此所構建的高水平的國家組織、動員能力。在社會利益高度分化的當代，中國高效率地實施脫貧攻堅、共同富裕戰略，也是依賴黨政體制及其幹部群體的高度政治自主性和政治能力。

第二，高水平的國家整合能力。

前現代國家的根本特徵是離散化，現代國家構建之關鍵環節是整合 (integration) ，多元的組織、力量、權力等逐漸國家化 (nationalization) 。代表制和官僚制都是政治整合機制：前者吸納各種社會性權力，後者對國民實施統一的直接統治。然而，代表—官僚制國家本身又製造出整合難題：首先，代表的政治性與官僚的理性化之間分裂，導致政治過程破碎化；其次，代表制把種族、宗教、階級、性別等各種社會性分裂制度化、固化，甚至使之極化；因此，即便西方發達國家，目前也已面臨裂解 (de-integration) 危險。

黨政體制與幹部制則是一種高效率的國家整合機制。黨章序言規定：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”這種領導通過全覆蓋、全貫通的幹部網絡來實現；幹部又有高度的組織性、紀律性；中高級幹部一般都在全國範圍內流動，具有國家意識；這樣，幹部群體就是一張高度一體化的全國性整合網絡，把一切人、組織、力量整合為一體：軍事的、政治的、經濟的、意識形態的權力被整合為一體；政府與所謂“社會”也由統一的幹部網絡聯結為一體，並不存在兩者的分立;幹部網絡把各民族、各宗教整合為一體；數量眾多、身在貫通性科層體制中的社區基層幹部，把所有民眾整合到黨—政體制之中。士大夫群體維繫了古代中國的政治大一統，幹部群體強化了組織一體化，更為有力地維繫了政治大一統。

第三，高水平的發展意願和能力。

先鋒隊政黨的意識形態是馬克思主義，秉持進步主義觀念，堅信歷史是發展的，其宗旨是追求政治、社會進步、發展，借用“發展型國家”概念，可謂之“發展型政黨”——這裡的發展是廣義的，而幹部是廣義發展的擔當者；由此形成廣義發展型國家，更準確地說是“發展型社會主義”國家。

在不同時期，發展的內涵不同，新中國成立以來大半個世紀是以工業化為中心的，形成了政黨中心主義工業化模式，實即幹部驅動型工業化模式。近些年來，發展的重點轉向共同富裕，同樣依賴幹部發揮領導、組織、管理作用。中國共產黨也重視人的全面發展，而這有賴於幹部發揮教化功能，推動精神文明建設。

高水平的發展意願和能力最為典型地顯示了幹部的能動性，幹部是最典型的政治能動者，政客、理性化官僚反而不是。政治能動者的理論研究應以幹部為主要對象。

第四，構建人民主體性之意願和能力。

幹部與一般黨員、與群眾的區別在於先進與落後，幹部(一般都是黨員)先進於一般黨員，對群眾有雙重先進性，也就負有領導責任。但是，幹部示範、教化群眾的努力又預設了群眾是可教化的，其思想、政治和道德水平是可以提高的；黨員、幹部都是從群眾中湧現出來的。由此，全體社會成員在政治、道德上呈現為進步、發展的階梯狀分佈，整個國家瀰漫著積極向上的精神氣氛。群眾也在一定程度上超出理性經濟人，起碼嚮往和肯定先進的德行和能力，從而形成一定“主人翁意識”，參與社會各個領域的發展和治理。

幹部政治與西方政治由此出現重大區別：理性化官僚和政客均把民眾完全對象化，前者視之為理性的利益最大化者，僅滿足於對其加以管理，以維持秩序；後者視之為可用煽動術予以操縱的烏合之眾，僅致力於滿足其利益需求甚至滿足其情緒宣洩；兩者的共同之處是認定民眾不可教化，自然無意對其施行教化，提高其美德和理性。因此，西式民主政治高唱“人民主權”,突出政治平等，但這只是把所有人拉低的平等，放任人民永久停留在“自然狀態”,作為“理性經濟人”,充當政治的對象而無從構建政治的主體性。

相反，中國共產黨自居為先鋒隊，幹部自居為先進分子，看起來是不平等的，實則向所有人展示了每個人皆可在道德、政治上向上、進步、發展的可能——這是儒家“人皆可以為堯舜”信念之現代版。幹部與群眾只是暫時的先知先覺先行者與後知後覺後行者之別，通過啟發、教化，群眾完全可以進步成為先進分子。也就是說，經由幹部的領導，群眾在一定程度上具有主體性。黨員的引領、幹部的領導反而構建了群眾的主體性地位。

因此，在中國政治語境中，人民不是虛懸的“主權者”，而是為自己創造幸福生活的道德和政治實踐主體。這裡呈現了主體的、發展的國家觀：國家不是一種靜態的結構，而是一個持續發展的歷史性過程；發展有賴於幹部的領導，更有賴於每個群眾的積極建設。幹部政治承認“民有、民享、民治”,而又為之構建了前置性條件：人民作為主體，建設自己的國家，在這個基礎上才可以談論民有、民享、民治。因此，在幹部制國家中，最大的政治始終是建設、發展，幹部的首要責任是領導群眾進行各個領域的建設；領導者—群眾的雙重主體性、能動性讓國家成為一個沒有所謂“歷史終結”的持續發展過程。

▍結語

由延安時期的中國化過程定型為“理想類型”的幹部，是由終身的、全方位的教化體系養成的，具有並保持雙重先進性，這是幹部之根本品質；儘管有嚴密的組織性、紀律性，但因其保持一定革命性，幹部群體始終具有高水平的能動性；因此，幹部政治有進步主義傾向，幹部制國家是發展型社會主義國家，積極構建人民的主體性。

可見，幹部制國家的結構和運行邏輯等不同於西式代表—官僚制國家，也不同於二戰後幹部制退化形成的蘇聯政黨官僚制國家，而與中國傳統士大夫政治、士人政府頗多類似、相通之處。據此，我們有充分理由在學術上把傳統士大夫與當代幹部貫通起來，視為人類政治中自成一體的能動者類型，利用豐富歷史事實，構建一個完整的能動者理論。重要的是，士大夫和幹部都有高水平的道德和政治能動性，構成荀子所說的“法之原”；從理論上凸顯能動性的士大夫—幹部理論，有助於政治學、行政學從目前的結構中心傾向轉向能動者中心傾向，由能動者視角、也即引入時間維度、從過程或歷史的視角理解制度和秩序。

本文原載《江蘇行政學院學報》2022年第2期，原題為《幹部作為政治能動者的一種類型：一個初步的分析框架》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

打賞不設上限，支持文化重建

長按下方二維碼打賞

(點擊文末左下角“閱讀原文”訂閱新刊)

訂閱服務熱線：

010-85597107

13167577398（微信同）

工作時間：週一至週五早8點至晚8點

相關文章