2023年4月24日，隨著最後一根鋼樑安裝到位，地處上海黃浦區河南中路、漢口路、江西中路、福州路交匯處的那棟百年建築，終於實現了歷史性的圍合，即將開始全面的修繕，以求還原其最初的設計樣貌。
即便是一些老上海，或許早已忘記了這座掛著“江西中路215號”門牌的建築，這裡曾是上海市人民政府的所在地，在更遙遠的過去，這裡則是那個頗為特殊的殖民機構——上海公共租界工部局的所在地。
在大多數中國人的認知之中，部、局皆為行政單位，正常情況下，“部”大於“局”，是以，“工部局”這個名字多少有些不倫不類。而且，“工部局”的英文名稱喚作“The Municipal Council”，明明可以直譯為“市政委員會”或“市議會”，為什麼要以中文寫作“工部局”呢？這個問題的答案，或許要從第一次鴉片戰爭說起，戰敗後的清政府被迫簽訂了喪權辱國的《南京條約》，讓廣州、福州、廈門、寧波、上海這五座中國城市向西方殖民者開放。此後在英方的威逼利誘之下，雙方又於1843年7月22日、10月8日，先後簽訂了《五口通商章程》和《虎門條約》，作為《南京條約》的補充和細則。英國方面刻意曲解了《虎門條約》中准許英方在各通商口岸租地造屋、永久居住的條款，於1845年在上海強迫清政府劃定“租界”。此後各國相繼效法，紛紛在通商口岸建立了屬於自己的殖民據點。
《南京條約》簽訂場景。作者/John Burnet
眼見各路西方殖民者在上海這個“冒險家的樂園”中大肆跑馬圈地。英國人終於坐不住了。1849年3月10日，英國在其駐上海領事館內非法組織所謂“租地人大會”並通過決議，成立了由3名“租地人”代表組成的所謂的“道路碼頭委員會”。
按照英國方面的說法，“道路碼頭委員會”成立的目的是為了評估英租界租地人的地產價格，並通過土地稅的形式來籌集用於建築和維修道路、橋樑所需的款項。英國方面的這種做法看似是有產者的“自發行為”，實則是在中國的領土上變相徵收土地稅，更何況“道路碼頭委員會”成立後不久便頒發佈告，強行對在租界碼頭裝卸的所有貨物開徵了強制性“碼頭捐”。
英國這般難看的吃相，自然引發了租界內部的強烈反彈。而就在一幫西方殖民者忙著扯皮之際，一場轟轟烈烈的“小刀會”起義席捲了上海全城。雖然這場起義很快便為中外反動勢力聯手鎮壓。但隨後“太平天國”忠王李秀成部的東進，還是令盤踞上海地區的西方殖民者惶惶不可終日。
然而，在奉行“混亂是進步階梯”的西方冒險者看來，清政府在上海地區統治的搖搖欲墜卻是他們大展拳腳的良機。1953年4月8日，英國領事阿禮國與美國副領事金能亨沆瀣一氣，慫恿租界內的英國僑民非法組建起了所謂的“上海義勇隊”（後稱“萬國商團”），在上海租界拉起了一支非法武裝。
在武力的加持之下，英國領事阿禮國更加肆無忌憚，當年6月，在其提議之下，英、法、美三國代表自行修改了所謂的《土地章程》，自說自話地在上海組織起了“市政委員會”，開始堂而皇之的越俎代庖。當然，為了避免引發清政府以及廣大中國民眾（主要是中國民眾）的反感，英國將這個“市政委員會”取名為“工部局”，意思是，這個組織就像中國自隋唐以來中央設置六部中的“工部”一樣，不過是負責修橋補路的市政建設而已。
“工部局”名義上的最高權力機構是其董事會。畢竟凡租界內各項公共工程的建造、維修，包括築路架橋、設立路燈、儲水灑地、開通溝渠以及為諸如此類的工程購買、徵用、租賃土地乃至於編訂門牌號碼、建造公園等，都屬董事會討論的範圍。
上至各處室負責人，下至辦事員、巡捕的任用進退，也幾乎都由董事會會議議定。最為關鍵的是，每當租界內或周遭地區遇有重大事件，或向中國官府施加壓力，或動員萬國商團警戒租界，或直接請求外國軍隊進駐以保護租界，也都是經由董事會開會討論的。
然而，事實上“工部局”董事會的權力更多來自各國駐上海的領事團。雖然租界建立以後，上海的外僑一直希望擴大租界工部局的權力，將租界變成為一個“自由港”“自治市”乃至“獨立的共和國”的主張與列強的對華外交政策相牴觸，但只要“工部局”的主張不涉及列強的外交大政方針時，駐滬領事團便默許甚至縱容工部局與中國官方分庭抗禮。為此，各國駐滬領事團特地在工部局大樓中設了辦公室，由領事團秘書常駐其中，負責與工部局的日常聯繫，便於駐滬領事團對工部局實行監督。
工部局董事會，期初是每年由西方僑民中選舉出的七人組成。但事實上，董事會的權力一度掌握在由英國人擔任的“總董”手中。但是這種一家獨大的局面顯然無法令所有人都滿意。於是列強之間圍繞著董事會的選舉模式展開了一系列的博弈。
1854年11月，租地人會議便通過決議，規定凡年納稅50元以上的僑民，即使不是租地人也享有選舉權。1865年4月，工部局組成委員會又修改《土地章程》，將工部局董事會的組成改為9人。這些舉動無疑最大限度的放大了除英國外其他國家進入工部局董事會的可能性。
當然，英國對此也是樂見其成，畢竟無論如何改革，英國人始終在工部局董事會中佔據著絕對優勢。一兩個其他國家的董事無非是政治花瓶而已。於是，從1854年第一屆董事會起，每年幾乎都有1名美國人。1873-1914年間，幾乎每年都有1名德國人。1879-1888年間，常有1名法國人或丹麥人。1890-1914年間，董事會9名董事中英籍7人，美國、德國各1人。
第一次世界大戰爆發後，德國籍董事被排除在董事會之外，缺額由俄籍董事補充。1916年，董事會中開始出現1名日本籍董事。俄國十月革命後，俄籍董事被排除，被另一名美國籍董事代替，美籍董事增加到2名。到了1927年，日籍董事也增加到2人。但偏偏在中國的土地之上卻沒有一箇中國籍的董事存在。工部局董事會也只是在討論有關華人問題時，才非正式地徵詢華籍士紳的意見。
1919年的“五四運動”爆發，此時適逢工部局擬議加捐，界內華人集議反對，在抗議無果的情況下，租界華人正式向工部局提出“華商與各國僑商予以平等待遇，華商方面添舉華董”的要求。經多次交涉，工部局及英國總領事僅同意設立華人顧問2人，其作用在於提議並討論關於財政事宜，以作為華人直接參與市政的過渡。
1920年4月，公共租界納稅人會通過設立華人顧問會的提案。10月14日，公共租界納稅華人會正式成立，11月9日，納稅華人會推選出5名工部局的華人顧問。1921年5月11日，華顧問正式就職。然工部局實際提交華人顧問會討論的事情很少，且華人顧問發表的意見也不為工部局所重視。
老上海街景。攝影/PAOPAOANFANG，來源/圖蟲創意
正是由於華人顧問的地位尷尬，1925年“五卅慘案”發生後，華人顧問選擇了全體辭職。在解決五卅慘案善後問題交涉中，界內華人再次提出工部局董事會應設立華董席位問題。1926年，納稅人會議決議增加3名華董，納稅華人會因其並非按納稅比例分配董事名額表示反對。1928年3月，雙方才達成協議，華董名額不變，另外增加6名華人參加工部局董事會各委員會工作。
工部局自成立起就設立了若干委員會，其中常設機構有成立於1865年5月的“財政、捐稅及上訴委員會”，主要負責一切有關工部局的財政事務。諸如：批准並授權工部局所有開支和借款，聽取並裁決有關財務、人事方面上訴案件，負責房地產估價，徵收西方僑民和華人一切房捐、碼頭捐以及他各種捐稅。它還負責工部書信館以及其他同類機構的收入和管理，決定租賃房屋的租金，在最後簽訂之前批准所有契約、租約、合同及協議等。
同樣成立於1865年5月的“警備委員會”則是租界巡捕房的上級部門。1880年，負責管理萬國商團的防衛委員會撤銷，有關職責也由其承擔。因此，警備委員逐漸壟斷了租界內鴉片煙館、當鋪、舢板、出售洋酒的華人店鋪及酒店的行業監督、執照發放及有關規章制度的制定，同時還負責其他行業執照的轉手、發放、更新與吊銷，娛樂場所的監督，管理犯人。可謂“工部局”中最大的“肥缺”。與之相比，負責承擔並監督各項市政工程的“工務委員會”反倒成為一個“苦差”。
隨著時代的發展和上海城市的建設，1907年“工部局”又增設了負責管理電氣工程的“電氣委員會”。但隨著電氣建設規模的不斷擴大，電氣委員會迅速形成了尾大不掉之勢。直到1929年工部局出售電氣處，電氣委員會被撤銷時，其與工部局董事局之間的矛盾仍沒有消除。
隨著上海電影工業的發展，1927年9月工部局又成立了“電影檢查委員會”。按照其制定的標準，電影中出現下列幾種情況必須加以修改或不準上映：（1）描寫犯罪暴力；（2）以種族歧視為主要特徵的電影；（3）意圖傷害僑民感情的電影，及意在煽動社會動亂或不滿的電影；（4）進行不適當的宣傳或者意圖煽動破壞治安的電影；（5）降低婦女道德威信，誘發傷風敗俗行為的電影；（6）侮辱合法的宗教教義和團體的電影；（7）殘酷或下流場面的電影，無道德教育意義，使喪失人格的電影；（8）藐視國家當局、軍隊、法官、巡捕及監獄的電影。
後來，中日戰爭的全面爆發，淪為“孤島”的租界與外界交通不暢，上海居民生活必需品，特別是大米、麵粉等食品供應緊張。工部局又不得不設立了“食物供應委員會”以調查租界內食物壟斷狀況，並擬定切實可行的處理辦法。諷刺的是經過一番“調查”後，委員會不贊成實行物價統制，只是多次與日軍協調，要求日軍保證向上海運送糧食的渠道保持暢通。並派出該委員會主席代表工部局參加由日偽上海市政府牽頭的“處理緩解食米困難委員會”，但這個由日偽上海市政府召集的“委員會”，實際上從未開過會。此時的“工部局”事實上已經淪為日本侵略者的幫兇。
很多人認為上海租界的“淪陷”始於太平洋戰爭爆發之後。但事實上早在1940年8月“工部局”便無恥的將前上海市政府土地局留交託管的土地局卷宗，移交日偽市政府土地局。此後，日本方面對租界的滲透便日益加深，“工部局”方面也選擇了助紂為虐，如每年“九一八”紀念日前後，租界當局都會出動大量巡捕對旅館、公寓嚴密搜查。
太平洋戰爭爆發之後，英美勢力全面退潮，但工部局這一機構卻依舊為日本侵略者所沿用。直至1942年2月21日，才迫使工部局總辦——英國人費利浦辭職，由工部局副總辦，日本人寺岡洪平接任。同時，由日本駐上海市政研究會會長職務岡崎勝男兼任工部局總裁。
1943年，汪偽行政院設置所謂“接收租界撤廢治外法權委員會”，從事所謂“接收租界”工作。當年12月17日“工部局”召開最後一次董事會，算是正式退出歷史舞臺。
上海租界，從1845年設立開始至1943年結束，歷時近百年。在近代中國出現的所有租界中，上海租界開闢最早，存在時間最長，面積最大，管理機構最龐大。為了推行所謂的“西人自治”，進而侵佔中國主權，西方殖民者多次對《土地章程》進行修改補充，甚至不經過中國政府參與和批准，將肆意擴大的權力以章程形式固定下來，使租界制度日趨完整，以至在上海租界，中國政府應該擁有的行政管轄權遭到排斥，而工部局作為租界管理機構，逐漸發展並擁有龐大的警務力量和武裝，對租界內中外居民甚至界外居民行使行政管理權，使上海租界成為中國領土範圍內的“國中之國”。
以西方殖民者為主體的“工部局”作為租界管理機構及其施行的管理，體現了租界內完全按照西方政治體制和管理模式進行城市管理的特點，十分典型地反映了不平等條約的統治下，西方列強在中國實行的殖民統治。大批歐美僑民的入居，引起東西方文化的直接碰撞、交流、衝突和融合，租界由此成為最早開始近代化的地區，並對近代上海城市的形成和發展產生重大影響。
工部局對租界進行“自治”管理，完全排斥中國地方政府的管轄權，的確是嚴重損害了中國的主權完整，但在一定程度上使租界免受清末民初中國政局動盪、經濟秩序混亂的災難，為工商經濟的發展提供了相對穩定的社會環境。租界內長期形成的畸形發達的國內外貿易渠道、方便的國內外通訊條件、來自各方面的豐富信息等，為各方投資者提供了發展機會。
正是得益於上海對外貿易的發展和投資熱的興起，才促使上海金融業得到迅速發展。傳統的錢莊業重心由原先老城廂的南市向租界轉移，在公共租界寧波路、天津路一帶集聚了數十家錢莊，成為上海錢莊的大本營。而在外灘和九江路、北京路一帶則集聚了數十家中外銀行，除了英、美、法、德、日等國的滙豐、麥加利、有利、花旗、大通、友邦、東方匯理、中法工商、三井、三菱、橫濱正金、住友、德華、荷蘭、安達、華比等銀行外，中央、中國、交通、中國通商及浙江興業、鹽業、中國實業等一批華資銀行也雲集於此。
20世紀30年代，外灘、北京路、河南路、福州路範圍內的租界區域已成為上海金融機構密集之地，這些金融機構資本運營的規模及庫存資金總量不但佔全國之首，並超過香港和孟買，成為遠東的金融中心。
租界內人口的急劇增加，工商企業的開設，也刺激了房地產業的發展。房地產業的發展也帶動了房屋建築業。一些大房地產商、大銀行、大公司等對房屋建築的鉅額投資，吸引了來自世界各地的著名房屋設計師、建築師，當時不少具有世界一流水平的建築設計師在上海設計了不少富有特色的建築，使上海租界內各種別具風格的建築比比皆是。如由匈牙利建築設計師鄔達克設計，著名華商建築企業陶桂記營造廠施工建造的國際飯店，作為上海第一高樓而聞名於世。在公共租界外灘一線，因集中了匯中飯店、上海總會、滙豐銀行、沙遜大廈等一批頗有特色的建築，形成了頗具規模的上海萬國建築群。
但無論如何，“工部局”這一殖民時代的產物，終究無法跟上中國現代化發展的腳步。1949年5月，工部局大樓再一次見證了歷史性的政權交接。5月25日，中國人民解放軍進入上海市區，26日下午，舊上海市政府最後一次會議在代市長趙祖康主持下，討論了向人民政府移交權力等問題。5月27日，上海全境解放，中國人民解放軍上海市軍事管制委員會宣告成立。28日，上海市人民政府成立，陳毅出任解放後第一任上海市長，工部局大樓作為上海市人民政府辦公大樓迎來新生。
上海解放一週年時，陳毅市長更親自在已經改為上海市人民政府大樓的“工部局”大樓前題寫了這樣一句話：“上海人民按自己的意志建設人民的上海。”
參考資料：
1、《上海租界志》，《上海租界志》編纂委員會編，上海社會科學院出版社出版發行。2001年11月第1版
2、《上海公共租界工部局年報（1940年度）》，上海公共租界工部局出版，1941年。
3、《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980年7月第1版
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