美國對華科技打壓的真相

美國技術民族主義的歷史源流

“技術民族主義”一詞最早是由美國學者羅伯特·裡奇(Robert Reich)提出的。1987年，裡奇在《大西洋月刊》上發表了一篇題為《技術民族主義的興起》的文章。文章分析了1987年日本富士通公司試圖收購硅谷仙童半導體公司的案例。仙童半導體公司能夠在微小的硅片上製造高速集成電路，其可以廣泛應用於各種精確制導武器。五角大樓的官員擔心，擬議中的交易可能會使得日本獲得關鍵技術。而且，對日本半導體技術和產品的依賴，不僅會威脅到美國的防禦能力，還會威脅到美國的產業發展和生活水平。裡奇注意到美國政界由於這筆交易所產生的焦慮情緒：隨著美國在先進技術方面越來越依賴他者，美國的全球經濟領導地位將被削弱，國防安全也會受到威脅。當時美國國會小組委員會、行業委員會和智庫提出的一致建議是，要求聯邦政府增加對研發的支出，確保美國在技術領域的領先地位。

裡奇的文章反映的是在20世紀80年代美國經濟與技術霸權時代，日本半導體產業強勢崛起給美國帶來的衝擊，以及由此在美國戰略界興起的技術民族主義思潮。從美國的歷史來看，技術民族主義並非為20世紀80年代所僅見，尤其是二戰後，美國聯邦政府逐漸成為美國科技發展的主要資助者。1957年，在前蘇聯成功發射人類第一顆人造地球衛星後，美國社會所產生的“斯普特尼克時刻”以及與蘇聯之間可能會出現的“導彈差距”焦慮，也讓美國政府在科技研發領域投入更多的資源，並不斷加強政府在科技發展領域的主導作用。總體來看，美國技術民族主義的發展主要體現在以下幾個方面。

第一，美國逐漸加強了對科學研究與技術研發的管理與支持。二戰之前，美國的科學研究與發明工作主要是由壟斷組織的實驗室如著名的貝爾實驗室進行的。二戰爆發後，美國政府認識到科學技術的發展水平對軍事優勢和戰爭結局具有至關重要的影響，美國政府對科研工作的干預大為加強。1941年，美國成立科學研究發展局，該機構成為二戰期間美國科學研究的中樞機構，萬尼瓦爾·布什(時任美國科學研究發展局主任）指揮著全美科學家服務於美國的軍事科技和軍事醫學，為反法西斯戰爭的勝利作出了巨大貢獻。1944年，時任美國總統富蘭克林·羅斯福要求布什思考在戰爭結束之後，科學和技術如何更好地服務美國經濟繁榮和國家安全問題。布什由此提出了影響戰後美國科學研究體系建構的研究報告——《科學：沒有止境的前沿》。該報告認為：美國發展的物理空間邊疆雖然消失了，但科學作為“沒有終點的邊疆”將持續存在，併成為未來美國經濟繁榮、公民高質量生活和國家安全的基礎。布什認為，科學已經被推到國家舞臺的中心，這一趨勢要求聯邦政府承擔起科技發展的主要責任。布什的報告引發了美國政界關於科技研發政策的大辯論，最終，布什關於聯邦政府支持科學研究的思想贏得了最後的勝利，美國政府承擔起了科學研究與技術研發的主要資助者角色。

一方面，美國聯邦政府建立起系統的科研管理體系。總統科技顧問、科技政策辦公室、國家科學技術委員會、總統科技顧問委員會是美國科技政策管理體系中的最重要機構。國家科學基金會負責支持基礎科學和工程學的研究；國防高級研究計劃局、國家航空航天局、國立衛生研究院等20多個政府機構參與到科學研究與技術創新活動中，其部門負責人在制定美國科技創新戰略與政策方面發揮著重要作用。另一方面，聯邦政府成為科學研究與技術創新最主要的資助者。從20世紀40年代到60年代中期，美國政府對研發的支持穩步上升，在頂峰時期約佔美國年度GDP的2%，相當於現在每年約4000億美元。聯邦政府支持廣泛的科學和工程研發，其目的包括解決特定問題，如國防、健康、安全、環境和能源等，並加強美國的全球經濟競爭力。需要指出的是，聯邦政府資助的大部分研發都是為了支持資助機構的獨特使命。

第二，美國先後制定了一系列促進美國科技發展的法律和法規，逐漸形成了有利於美國科技發展的創新生態環境。美國建立了包括《促進實用技藝進步法案》（1790年）、《史蒂文森—懷德勒技術創新法案》（1980年）、《拜耶一杜爾專利商標法案》（1980年）、《半導體芯片保護法》（1984年）、《聯邦技術轉移法案》（1986年）、《美國發明人保護法》（1999年）、《美國發明法案》（2011年）等完善的保護科技創新的法律體系。

第三，美國推出了一系列促進科技創新的舉措，特別是吸引國際人才致力於美國的科技創新。二戰後，美國的移民政策明顯向技術移民傾斜。1952年的《美國移民和國籍法》重構了美國的移民政策體系，更加側重美國急需的專業技術和才能突出的人才；1965年的《外國移民與國籍法修正案》為具有特殊職業技能的人才提供了優惠政策；《1990年移民法》更是向技術移民傾斜，劃分了三類優先權的技術移民：第一類是包括在科學、藝術、教育、商業、運動等方面具有特殊才能的人，傑出的教授及研究人員，多國企業中的高級經營管理人員；第二類是具有高學歷或特殊能力的專業技術人員，申請人必須具有碩士學位，或有科學、藝術和商業方面的特殊才能；第三類是技術人員、專業人員以及其他勞工，並規定技術人員必須有兩年以上的工作經驗，專業人員必須具有學士學位，其他勞工不得超過1萬人，並禁止從事季節性勞動。二戰後美國強大的經濟實力和聯邦政府推出的吸引國際人才的移民政策，將世界各地的高端人才吸引到美國的科技創新體系中，成為戰後美國科技霸權的基礎之一。

第四，美國以“舉國體制”致力於同對手的科技競爭。在美國科技發展歷史中，美國政府經常會動員全社會力量致力於科技發展與突破。比如，“曼哈頓計劃”集中了當時西方國家（除納粹德國外）最優秀的核科學家，動員了10萬多人參與，歷時3年，耗資20億美元。“阿波羅計劃”歷時約11年，總耗資高達255億美元，在工程高峰時期，有2萬家企業、200多所大學和80多個科研機構參與，總人數超過30萬人。“阿波羅計劃”帶動了美國太空、發動機、半導體、通信和計算機等一系列技術的進步，創造了美國科技發展的“黃金十年”。

第五，美國通過貿易戰的方式打擊和限制競爭對手的科技發展。20世紀80年代，日本半導體產業迅猛崛起，並以價格優勢迅速佔領了美國國內市場。美國計算機制造商從日本進口了大量的計算機芯片，尤其是容量較低的動態隨機存取存儲器和可擦除可編程存儲器芯片。由此，美國政府聲稱日本半導體企業存在不公平的商業行為，在美國和其他外國市場“傾銷”計算機芯片，還指責日本的貿易壁壘限制了美國半導體產品在日本的市場份額。在貿易戰的壓力下，日本被迫讓步，1986年與美國簽署《日美半導體協定》，日本被要求開放半導體市場，並保證5年之內國外公司在日本獲得20%的市場份額。之後，美國又通過反傾銷等手段，實施高額懲罰性關稅，日本的半導體產業因此開始漸失優勢。該協定的簽署使得英特爾等美國公司能夠在微處理器等領域佔據一定的優勢，被稱為美國半導體行業復甦和重返全球領導地位的關鍵點。

上述可見，技術民族主義貫穿了美國科技發展的歷史，是美國逐漸發展成為技術先進國家，併成為世界科技領域領軍者的重要因素。尤其是在二戰中和二戰後，美國政府逐漸成為美國科技發展的最主要資助者和推動者。

打壓遏制中國科技發展的美國策略

近年以來，尤其是奧巴馬第二任期開始，美國對華戰略由接觸逐漸轉向競爭。2017年美國《國家安全戰略報告》將中國定位為美國“戰略上的競爭對手”。2021年2月4日，美國總統拜登發表就任以來首次外交政策講話，在談及中美經貿關係時聲稱，中國是美國“最嚴峻的競爭對手”。除了世界第二大經濟體和第一製造業大國的地位，美國更在意的是中國的科技發展勢頭。中美之間“競爭和對抗的主要舞臺”將是先進技術，這也決定了美國技術民族主義的核心是維護美國的科技霸權。由此，一方面，美國利用“舉國體制”，加大了對華科技競爭的力度；另一方面，美國推出一系列遏制中國科技發展的舉措，甚至在一些領域有將技術民族主義推向極端的趨勢。

特朗普和拜登兩屆政府都先後推出了一系列舉措，確保維護美國的科技霸權地位。首先，動員各方力量是維護美國科技霸權的重要手段。2017年，美國《國家安全戰略報告》提出了“國家安全創新基地”的概念。這一概念的核心就是動員美國全政府、全社會的力量，保證美國在科學研究和產品研發領域的領先地位。拜登就任美國總統後，宣佈將白宮科技政策辦公室主任提升至政府內閣成員級別。這一調整意味著，美國政府中將出現一個有能力協調各政府部門工作，將科技創新整合到各種決策中的官員，從而為全政府創新模式提供製度保障。同時，拜登還在國家安全委員會中設立了負責網絡安全和新興技術的副國家安全顧問，負責從國家安全的角度協調美國的科技政策。

其次，不斷加大對關鍵技術產業和科技發展的支持力度。這突出反映在2022年8月9日美國總統拜登簽署的《2022芯片與科學法案》。該法案提出了兩大計劃：一個是半導體行業資助計劃，向半導體行業提供約527億美元的資金支持，併為企業提供價值240億美元的投資稅抵免，鼓勵企業在美國研發和製造芯片。另一個是科研資助計劃，在未來幾年提供約2000億美元的科研經費支持，主要流向美國國家科學基金會、美國國家標準與技術研究院、商務部和能源部等機構，重點支持人工智能、機器人技術、量子計算等前沿科技。

最後，制定一系列推動美國科技創新與發展的戰略。主要有《量子信息科學國家戰略概述》（2018年）、《美國先進製造業領導戰略》（2018年）、《規劃成功路線：美國STEM教育行動方略》（2018年）、《國家人工智能研究與發展戰略計劃：2019年更新版》（2019年）、《國家戰略性計算計劃(更新版)：引領未來計算》（2019年）、《美國量子網絡戰略願景》（2020年）、《引領未來先進計算生態系統戰略計劃》（2020年）等。這些戰略性文件涵蓋了當今世界新興技術的主要領域，體現了美國爭奪未來科技制高點、維護科技霸權的戰略意圖。

近年來，為了打壓和遏制中國科技發展，美國政府採取了一系列舉措。第一，加大對中國在美國投資的審查力度。2018年，美國國會通過《外國投資風險評估現代化法案》。該法案擴大了美國外國投資委員會的管轄權，要求其更加嚴格審查外資收購美國公司，並對外國投資美國企業提供國家安全評估報告。這一法案生效後，美國商務部對來自中國的投資進行了更為嚴格的審查，大批投資項目被迫取消。2022年9月15日，美國總統拜登簽署一項強化美國財政部下屬機構外國投資委員會的行政命令，以確保該機構“保持對不斷變化的國家安全威脅的回應”。

第二，加強對美國技術產品的出口管制。美國的出口管制制度分為以下幾類：一是技術和技術產品清單制度。2018年美國國會通過的《出口管制改革法案》宣佈美國國家安全要求美國保持在科學、技術、工程和製造領域的領導地位，包括對創新至關重要的基礎技術。2018年11月，美國商務部下屬工業和安全局列出了美國政府擬議進行管制的14個“具有代表性的新興技術”清單，涵蓋人工智能、微處理器技術、先進計算技術、機器人、3D打印、量子信息、先進材料和生物技術等領域。2022年8月12日，美國商務部下屬工業和安全局發佈公告，稱出於國家安全考慮，將四項“新興和基礎技術”納入出口管制清單，分別是：兩種能夠承受高溫高電壓的第四代半導體材料氧化鎵和金剛石；專門用於全柵極場效應晶體管結構的3nm及以下芯片的電子計算機輔助設計軟件；可用於火箭和高超音速系統的壓力增益燃燒技術。同月，美國要求AMD和英偉達停止向中國出口用於人工智能的兩種頂級計算芯片。

二是“實體清單”制度。在特朗普政府時期，美國商務部下屬工業和安全局將包括華為及其分支機構、中興通訊、科大訊飛、中科曙光以及江南計算技術研究所等中國企業都列入了“實體清單”。未經政府批准，美國公司不得向列入“實體清單”的公司提供零配件。拜登政府上臺以來，對華出口管制措施更趨嚴格。2021年4月8日，美國商務部發布公告宣稱，將7箇中國超級計算機實體列入“實體清單”，聲稱其涉嫌“破壞軍事現代化的穩定”。2022年8月23日，美國商務部發布公告，以所謂“國家安全”及外交政策問題為由，將七家中國相關實體（主要與航空航天有關）添加到其出口管制清單中。

三是“未經核實清單”制度。2022年2月7日，美國商務部下屬工業和安全局宣佈將33個總部在中國的實體列入所謂“未經核實清單”，對這些實體從美國出口商獲取產品實施新的限制，並要求希望與這些實體進行交易的美國公司進行額外的調查。

第三，在“國家安全”的名義下限制中國技術產品進入美國市場。2020年3月12日，美國時任總統特朗普簽署《安全和可信通信網絡法案》。該法案禁止使用某些聯邦資金從對美國通信網絡構成國家安全風險的公司獲取通信設備或服務；同時，建立安全和可信通信網絡報銷計劃，為小型通信供應商提供資金，以抵消從其網絡中移除違禁設備並用更安全設備取而代之的成本。聯邦通信委員會公佈的清單上包括華為、中興通訊、海康威視、海能達和浙江大華等中國企業。2021年11月11日，美國總統拜登簽署了《2021安全設備法案》，禁止上述公司在美國銷售它們的設備，並向美國農村電信公司提供一定資金，以幫助他們淘汰和更換華為和中興設備。

第四，利用政治手段製造“寒蟬效應”，破壞中美兩國正常的科技和學術交流。2018年11月，美國司法部啟動“中國行動計劃”，以所謂“打擊經濟間諜”和“竊取知識產權”為藉口，聚焦了龐大的公權力和資源針對在美華裔科學家和與中國有合作關係的科研人員進行系統性調查，一旦發現有在中國兼職或與中國高校、科研機構或企業合作研發的情形，便予以起訴嚴打。該計劃實施以來，美國司法部國家安全部門提起的經濟間諜訴訟中，約80%與中國有關；而涉及商業秘密盜竊案件中，約60%與中國有關。來自美國頂級實驗室和高校的許多華裔科學家表示，美國聯邦調查局的“鎮壓”產生了“寒蟬效應”，使得他們限制與華裔科學家同行的接觸，停止聯合項目並避免在未來進行合作，以免出現在FBI的調查範圍內。儘管美國司法部於2022年2月23日宣佈終止“中國行動計劃”，但其同時又強調中國給美國國家安全帶來的巨大威脅，並表示將利用各種手段來應對來自中國的各種“不法行為”。

第五，在國際上積極構建遏制中國的科技聯盟。拜登政府發佈的《過渡時期國家安全戰略指南》提出，美國將與志同道合的民主國家一道，發展和捍衛可信的關鍵供應鏈和技術基礎設施。美國構建科技聯盟的最重要進展就是美國—歐盟貿易與技術委員會的啟動。在2021年6月舉行的美國—歐盟峰會上，美國總統拜登、歐盟委員會主席馮德萊恩及歐洲理事會主席米歇爾宣佈成立美國—歐盟貿易和技術委員會，旨在通過增加對新興技術產品及服務的跨大西洋貿易和投資，加強美歐在技術和工業領域的領導地位和競爭力。該委員會重點在以下幾個領域進行密切合作：一是爭奪新興技術的國際規則與標準制定權，“美國和歐盟的目標是尋找積極合作行動的機會，並在關鍵和新興技術的國際標準活動中捍衛我們的共同利益”；二是加大投資篩選力度，包括嚴格審查中國在歐美國家的投資以及歐美國家在中國的投資，“重點關注敏感技術和相關敏感數據”；三是嚴格出口管制，通過聯盟成員在立法和監管方面進行技術磋商，促進對敏感兩用技術的集中控制；四是建立安全的供應鏈，特別是半導體、信息與通信技術以及包括海底電纜、數據中心和雲基礎設施等在內的整個供應鏈的安全性；五是在市場準入方面，繼續限制包括華為等在內的中國相關數字產品進入歐美髮達國家市場。

當代美國技術民族主義的影響

從全球層面來看，美國技術民族主義在三個領域造成了重大的影響。首先，美國技術民族主義對全球治理領域的大國合作產生了不利影響。國際合作特別是大國合作對於解決人類面臨的全球性問題至關重要，而美國技術民族主義造成在技術領域的部分“脫鉤”，阻礙了應對跨越國界挑戰所需要的必要合作和整合。一些重要的全球治理問題如氣候危機和大流行病等，要求美國和中國相互分享知識、技術和創新，以更好地應對。但隨著美國技術民族主義的泛濫，中美在科技創新領域的合作變得越來越困難。比如，美國技術民族主義已經開始影響到中美應對氣候變化的協商與合作。美國在包括綠色技術領域表現出來的越來越偏激的民族主義色彩，為兩國在氣候危機治理領域的合作投下了更多的陰影。

其次，美國技術民族主義正在破壞全球貿易規則。當前，美國將技術問題“泛安全化”，並將對技術和技術產品的限制排除在世界貿易組織的審查範圍之外。美國技術民族主義的發展無疑將鑄造貿易壁壘，極大地限制中國公司從美國購買和向美國出售技術和技術產品，或以其他方式與美國進行交易的能力。與此同時，美國立法機構和行政當局不斷擴大國家安全的定義，尤其是過度強調經濟安全和所謂的供應鏈安全。“泛安全化”影響下的美國技術民族主義，實質上是在否定世界貿易組織框架以及美國聲稱的所謂的“自由主義國際秩序”。卡內基國際和平研究院高級研究員喬恩·貝特曼說，美國通過全面採取出口限制措施來遏制中國，這不僅有疏遠盟友的風險，還會損害美國自身利益。

最後，美國技術民族主義將不可避免地給已經成熟的全球供應鏈製造更多的混亂，甚至增加現行供應鏈的運行成本，尤其是許多美國盟友不願切斷與中國的技術貿易。根據波士頓諮詢公司的估計，如果全球主要國家和地區各自建立完整的半導體本地供應，需要投入9000億—12250億美元的前期投資以及450億—1250億美元的增量年運營成本。同時，美國集成電路協會評估，建立自給自足的美國本土供應鏈將需要至少1萬億美元的預先投資，且芯片價格總體上漲35%至65%。可以說，美國技術民族主義的發展將導致形成廣泛的市場準入壁壘，以及越來越嚴格的對技術轉讓的限制，最終將會威脅到半導體行業多年形成的價值鏈良性循環。從行業的角度來看，最壞的結果將是全球半導體行業形成兩個獨立的生態系統，從而導致全球所有半導體最終用戶的成本變得更高。

從美國國內層面來看，美國技術民族主義將會在兩個方面產生重大影響。一方面，技術民族主義將會給美國經濟造成直接的衝擊。根據波士頓諮詢公司的估算，如果華盛頓謀求技術“硬脫鉤”，並徹底禁止國內半導體公司向中國客戶出售產品，那麼美國公司將失去18%的全球市場份額和37%的收入——導致1.5萬至4萬個國內高技術工作崗位流失；如果華盛頓不擴大現有的“實體清單”出口限制，美國也會失去約8%的全球市場份額和16%的收入。另一方面，技術民族主義將為美國吸引國際人才帶來負面影響，甚至會造成美國人才流失、科研受阻。從2020年開始，離開美國的中國科學家人數急劇上升。《華爾街日報》援引普林斯頓大學、哈佛大學和麻省理工學院研究人員收集的數據稱，2021年，有1400多名在美國接受培訓的中國科學家放棄了在美國學術單位或企業的工作，轉而回到中國，該人數比前一年增加了22%。與此同時，中國赴美留學生選擇回國發展的人數不斷增加。中國教育部最新發布的數據顯示，過去十年，我國各類出國留學人員中超過八成完成學業後選擇回國發展。全球化智庫（CCG）與西南財經大學發展研究院共同研究編著的《中國留學發展報告（2020—2021）》藍皮書顯示，在目前的國際局勢下，中國留學生出現新趨勢，其中就包括在美博士留學生比例大幅下降。

美國技術民族主義給我國經濟和科技發展帶來了衝擊。首先，中國新興技術特別是數字技術企業的國際市場空間被限縮。美國幾乎“動用了可利用的所有經濟和外交手段”，打壓中國新興技術尤其是數字技術企業在海外的發展。其手段主要有二個：一是“泛意識形態化”，將中國的數字技術和產品冠以“數字威權主義”，將中國的數字絲綢之路抹黑為輸出“數字威權主義”，將中國幫助其他國家建設“智慧城市”“平安城市”抹黑為對信息技術的濫用；二是“泛安全化”，毫無根據地指責包括華為移動接入設備在內的中國數字產品存在所謂的“安全漏洞”，以此為理由在國際社會汙名化中國的數字化設備，並鼓動盟友一起抵制中國的數字產品。

其次，美國不斷擴大對華出口管制，中國的高科技產品特別是數字產品的供應鏈面臨風險。再次，外國高科技企業在華投資（含已有投資）將面臨嚴峻挑戰。比如，由於掌握著全球高端芯片製造的關鍵技術，光刻機巨頭荷蘭阿斯麥（ASML）及荷蘭政府一直是美國遊說、拉攏、施壓的重點目標。因此美國向荷蘭政府施壓，要求擴大目前的對華出口限制範圍，禁止ASML對華出口部分DUV光刻機。美國甚至連盟友的企業都不“開綠燈”，韓國企業SK海力士計劃在無錫升級一個存儲芯片量產設施，該過程需要用到EUV光刻機，而這遭到了美國的極力阻撓。經營受限的外資企業為了得到需要美國商務部授權的設備，很可能會考慮將在中國的工廠遷往其他國家和地區。這不僅會導致外資的轉移，還可能會引起稅收和就業等一系列社會問題。

最後，隨著美國在“新興技術治理”的名義下，加緊爭奪國際標準組織的領導權，中國參與新興技術規則和標準制定將面臨更大的挑戰。近年來，隨著中國在國際技術標準組織影響力的上升，美國智庫、政府官員、立法機構等都將注意力轉向了數字技術標準制定。

總之，美國技術民族主義會給全球成熟的供應鏈帶來更多的不確定性。當前，美國通過制定一系列帶有典型技術民族主義色彩的科技競爭戰略與政策，力求在科技競爭中佔據優勢，並進而享受科技優勢帶來的經濟紅利。中國將科技創新擺在國家發展全局的核心位置，強調要面向世界科技前沿，奮力搶佔科技創新的制高點。科技競爭是國家競爭的重要組成部分，但中美科技競爭並不是“零和遊戲”，在這個相互關聯和相互依存的經濟全球化世界中，開放式創新和跨境技術（含技術產品）流動依然是全球貿易體系的基礎；以最優惠的價格為全球提供最優質的產品依然是科技創新的初心。任何國家的科技戰略及政策都應該圍繞培養良好的創新生態環境、培育科技競爭能力來展開，而非對競爭對手的惡意打壓和限制。

上文略有刪減

選自 |《人民論壇》雜誌4月下
原標題 | 美國技術民族主義的歷史源流與當代體現

作者 | 浙江大學世界史所、美國研究中心教授 劉國柱

新媒體編輯 | 常嫦

原文責編 | 孫渴