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北京大學政府管理學院
【導讀】2023年的七國集團（G7）峰會於5月19日在日本廣島開幕。據媒體報道，除了磋商政治問題外，一系列經濟議題也將納入此次G7峰會的重點議程。作為東道主，日本上世紀90年代以來的經濟衰退問題長期備受關注，受疫情衝擊，近年來經濟形勢更是加速惡化。本文分析了日本近30年來陷入經濟低增長困局且未能提出有效解決方案的一個根本原因。
文章指出，勞資之間、企業之間、產業群之間達成的各種共識，是戰後日本經濟快速趕超的政治基礎。而難以在不同利益集團之間達成新的共識，則是90年代以來日本經濟困局的政治根源。作者認為，日本各界已認識到，經濟長期蕭條的主要成因在於部分產業的模塊化，降低了日本企業集成型組織形態的經濟價值，從而降低了企業競爭力；學界也據此提出兩種對抗性的方案，其一是堅持日本式企業治理機制和僱傭慣例，其二是引入美國式企業治理機制和僱傭慣例，兩種方案在邏輯上都有可能緩解日本的經濟困局。
然而，由於無法在企業治理機制和產業政策這兩個敏感問題上凝聚共識，日本政府長期處於進退兩難的狀態，未能真正貫徹任何一個行動方案。在亟須抉擇與行動的關鍵領域，日本政治體系始終處於空轉狀態。作者認為，這種不能引領共識形成的政治體系，正是降低創新效率與效益、拖累日本經濟發展的重要原因。
本文原載《文化縱橫》2023年第2期，原題為《難以達成的共識：日本經濟長期困局的政治根源》。僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。
工業史研究中的卡德維爾法則表明，任何領先國家都難以在創新領域長期保持優勢地位，必將被其他國家取代。創新是經濟發展的發動機，在創新領域落伍往往意味著發展速度下滑。在20世紀後半期以來不到80年的時間內，日本以近乎戲劇性的方式驗證了上述法則：一方面，日本企業在戰後開展的組織與技術創新在部分領域動搖了美國企業的領先地位；另一方面，在經歷了為時不長的平穩期之後，隨著創新活動的效率下降，日本經濟陷入了長達30年的低增長困局。
關於日本為何陷入經濟困局，曾經存在多種競爭性假說。但是，在相對衰退長期持續的當下，關於這一問題已經形成一個以產業結構轉換或產業競爭力興衰為核心的主流解釋。儘管日本社會各界已經認識到經濟困局的成因，但是未能堅定地採取有效措施。因此，對於外國觀察家們來說，問題的要點不僅是為什麼日本陷入經濟困局，而且是為什麼日本政府在長達30年的時間裡未能提出並執行系統性解決方案。
從上文提及的主流解釋之中可以引申出兩個行動方案。儘管邏輯上都可能緩解經濟困局，但兩個方案的實施均以共識的存在為前提。由於這種共識遲遲難以達成，所以日本政府逡巡於兩個方案之間，左支右絀，並未真正貫徹其中任何一個。勞資之間、企業之間、產業群之間達成的各種共識，是戰後日本快速趕超的政治基礎。而難以在不同利益集團之間達成新的共識，則是90年代以來日本經濟困局長期持續的政治根源。
在日本，除人均壽命、海外資產、能源利用效率等少數指標外，GDP增長率、貿易順差、工資水平、人口規模、財政穩健性、世界五百強企業數量等重要指標在過去30年裡均呈現趨勢性下滑的傾向，經濟總量被德國超越、人均GDP落後韓國的前景隱約可見。儘管大幅度的匯率變動放大了日本經濟的負面形象，但是，日本在近三十年內陷入了經濟困局是不爭的事實。
70年代初期的第二次石油危機標誌著日本快速趕超期的結束，90年代初期的泡沫經濟崩潰意味著長期低迷期的開端。作為第一個進入發達國家俱樂部的非西方國家，日本處於世界經濟舞臺聚光燈之下的時間是短暫的。對於很多中國讀者來說，日本在世界經濟體系中的身份轉換令人感嘆。畢竟，日本不但是中國改革開放之後最早接觸的先進經濟體，而且曾經是改革思路的重要來源。
關於經濟困局的成因，曾經存在財政政策說、金融政策說、銀行功能說以及產業結構說四類假說。財政政策說的要點是政府未能有效地運用逆週期政策來刺激經濟；金融政策說的含義是央行並未充分地放鬆銀根；銀行功能說的核心是銀行消極對待需要資金的新興產業和中小企業；產業結構說指模塊化降低了企業競爭力。隨著經濟困局長期持續，前三類假說的說服力逐步降低：儘管財政赤字早已達到世界最高水平、央行率先在世界範圍內採取負利率政策、銀行業經歷了多輪重組，但是日本經濟依舊低迷。在這種情況下，第四類假說逐漸為各界接受。
上世紀70年代之後，國際學界的一些學者注意到新古典經濟學的相關分析難以體現日本實踐的本質特徵。於是，這些學者在勞資關係、企業間關係、治理機制、技術創新等領域深入挖掘日本實踐的特殊形式，初步討論了這些實踐的理論意義。隨後，青木昌彥領軍的比較制度分析學派依託上述經驗研究，系統地論證了這些實踐的經濟合理性。具體來說，青木昌彥的研究發現可以歸納如下：由於不同產業群的技術特徵並不相同，所以典型的美國企業和日本企業所擅長的組織形態並無優劣之分，它們分別可以在不同產業群成為最優解。
90年代初期之後，電腦、電視機、手機等產品的技術特徵從集成型轉變為模塊型，模塊化以及與其相關的平臺化大行其道。面對這種變化，青木昌彥開始重視模塊化的影響，將其整合到關於日本企業的分析之中，在理論上論證了日本製造業競爭力的下滑與模塊化的出現密切相關。在他看來，長期蕭條的出現是由於部分產業中出現的模塊化降低了日本企業擅長的集成型組織形態的經濟價值，瓦解了日本企業固有的組織形態與產品的技術特徵之間的互補性。
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青木昌彥論證了模塊化是導致日本產業競爭力下降的核心因素。但是，他並未提出具體解決方案。其他學者依託青木理論，發展出了兩個行動方案。這些行動方案最早由管理學者們提出，其後與其他學科的相關研究融合，演化為關於改革方向的兩大對抗性思路。
一個行動方案的首倡者是藤本隆宏。在他看來，儘管模塊化確實重塑了製造業的產業格局，但是不同產業的模塊化程度不同，大量核心部件仍然是集成型。他認為，在模塊化時代，日本企業的戰略性機會在於發揮自身在模塊化進展有限的產業以及集成型部件領域的優勢，擴張相關產品和部件的生產規模；日本政府的作用則在於配合企業的戰略選擇，設計適應時代需求的新型產業政策。在從事製造業研究的學者之中，他的支持者大有人在。
另一個行動方案的提出者是國嶺二郎。在他看來，模塊化進展速度快、影響範圍廣，日本企業在快速趕超期形成的組織形態的適用範圍必將持續縮小。因此，日本企業的根本出路是積極引進美國企業的競爭戰略，在世界範圍內構築開放的商業模式。與國嶺二郎的觀點類似，一些研究者認為，應該融合日本企業的部分傳統做法與美國企業的最優實踐，學習美國式企業治理機制。
由於都受到青木理論的影響，上述兩個行動方案均強調在發揮本國企業特色的同時，參考美國企業的做法。但是，值得注意的是，在如何對待企業治理機制以及如何理解產業政策的必要性兩個問題上，兩種方案存在重要的對立。第一種方案實際上要求堅持日本式企業治理機制和僱傭慣例，試圖通過產業政策在日本企業仍然具有競爭力的產業中放大相關制度安排和管理慣例的經濟價值。第二種方案則呼籲引入美國式企業治理機制和僱傭慣例，寄望於通過強化市場機制的競爭政策，而非違背市場機制的產業政策來推動新興產業的發展。在後續發展之中，兩種方案的差異日漸明顯：重視本國企業特色的第一種方案逐漸與文化保守主義合流，強調“美國標準”的普遍意義的第二種方案則匯入了禮讚美式市場經濟的大合唱。
企業治理機制的要點在於企業所有權。在日本，對於企業所有權，即誰是企業的所有者這一問題，長期存在不同於“美國標準”的特殊認識，而這一認識與被視為“神聖領域”的僱傭制度直接相關。同時，儘管日本在戰後率先推行了針對特定部門的產業政策，但是隨著受到主流經濟學影響的官員增多，80年代之後的日本政府已經很少直接支持特定產業。換言之，兩種方案的支持者們對於企業治理機制與產業政策持有完全不同的認識。在這種情況下，實行任何一種方案都將引發激烈反對。因此，對於日本政府來說，能否形成關於企業治理機制和產業政策的共識，就成為採用具體行動方案的前提。
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共識既可能經由自下而上的實踐出現，也可能通過自上而下的抉擇形成。在不同的形成路徑之中，政治的作用不同。對於經由實踐出現的共識，政治不是主導力量，其作用是事後認定；對於通過抉擇形成的共識，政治處於主導地位，其作用在於引領。日本各界之所以在快速趕超期圍繞企業治理機制和產業政策形成了共識，是因為這種共識是在實踐中自然地出現的，對於政治系統的要求不高。但是，在存在激烈利益衝突的長期低迷期，相關共識的形成需要政治系統發揮引領作用。
在日本企業的制度安排之中，終身僱傭制、年功序列制和企業內工會最為人知。但是，容易忽視的是，這些制度安排以關於企業治理機制的共識為前提。從定義來看，企業治理機制指所有者控制管理者進行戰略決策的機制。因此，企業治理機制包含所有權的歸屬和控制機制的設計兩部分內容，而所有權歸屬的不同往往意味著控制機制的差別。
至少在上世紀90年代末期之前，包括股東、管理者、勞動者在內的日本社會各階層擁有這樣一個共識：企業歸根結底為員工群體所有，隨意解僱員工的企業不是好企業。正是由於存在這種共識，相關制度安排才得以穩定運行。具體來說，終身僱傭制維護了員工的基本權益，年功序列制以將工資與工作年數掛鉤的方式強化了員工的歸屬感，企業內工會推動了員工群體在企業內部解決勞資矛盾。這種共識以及相關制度安排最早在製造業大企業中出現，並逐步擴散到製造業中小企業和服務業。以這種共識為背景，員工積極地投入全員質量管理等活動，推動了生產率的上升，而生產率的上升反過來又強化了日本式企業治理機制的正當性。在這一共識的形成過程之中，日本政府只提供了側面支持。具體來說，政府並未直接介入共識的形成過程，僅僅在企業不得不解僱員工的時候為失業者提供了技能培訓。
在這一時期，如果說圍繞企業治理機制的共識是在不同階層之間達成的，那麼圍繞產業政策的共識則是在不同產業群以及不同企業之間達成的。一般來說，產業政策意味著政府對於特定產業或企業給予支持。因此，產業政策必然引發不同產業和不同企業之間的利益衝突。但是，日本在戰後初期的特殊條件下采取的產業政策的成功，為後續政策的推行提供了空間。同時，具體的政策設計緩和了利益衝突。
戰後初期，受制於煤炭和鋼鐵供給不足，日本製造業生產活動全面停頓。為了解決這一問題，日本政府把有限的進口燃油投向煤炭和鋼鐵產業，支持這兩個產業恢復生產並優先向對方提供產品。隨著兩個關鍵部門的生產逐漸恢復，其他產業的生產也得以啟動。這一被稱為“傾斜生產方式”的產業政策成功地解決了生產系統的瓶頸問題，受到廣泛肯定，為日本社會各界接受後續的產業政策創造了條件。值得指出的是，“傾斜生產方式”由左派學者有澤廣巳倡導，要點是優先發展生產資料部門，具有馬克思主義經濟學特徵。這一政策實踐的成功，使得日本社會在整個快速趕超期更多地從政策工具而非經濟意識形態的角度看待產業政策。另外，在快速趕超期，以下政策措施緩解了產業政策引發的利益衝突。第一，不同於廣泛流行的觀點，在很多產業，這一時期日本的產業政策為大企業提供的政策支持主要是保護國內市場、限制外資進入，政策資金更多地提供給了中小企業。第二，政府以轉移支付的形式，將從出口部門——產業政策的主要支持對象——徵收的稅收的一部分，提供給沒有成為政策支持對象的流通業、農業等非出口部門。在這一過程中，不同規模的企業以及不同產業群之間的利益衝突得以緩解。
在快速趕超期，關於企業治理機制的共識是自下而上地形成的。同時，在產業政策的經濟意識形態色彩相對淡化、政府積極地向未成為支持對象的經濟主體提供補償的情況下，社會各界接受了產業政策。總的來看，在這一時期，共識的形成對於政治體系的依賴不高。但是，在長期低迷期，企業治理機制和產業政策成為極具爭議的議題，如何引領社會各界達成共識成為日本政府面臨的挑戰。
上世紀80~90年代之後，隨著日本成為先進工業國，日本社會精英的結構與經濟觀念發生了變化。快速趕超期的企業管理者大多在聯合國佔領軍解散財閥、將財閥家族成員從主要企業的管理崗位驅逐出去之後開始擔任高級管理職務。這些管理者往往長期在同一企業工作，瞭解普通員工的生活，認同關於企業治理機制的共識。在這一時期的政策制定過程之中發揮了關鍵作用的核心官僚群體（所謂“官廳經濟學家”）更為關注如何解決實際問題，並不熱衷於經濟意識形態爭論。但是，進入長期低迷期之後，具有美國學習經歷或推崇“美國標準”的企業管理者和官僚逐漸增加。在這樣的背景下，新自由主義的影響擴大，而這一時期日本企業競爭力的下降強化了這一趨勢。在這些新型精英看來，舊有制度——日本式企業治理機制以及與其相關的僱傭慣例——是阻礙經濟發展的根本原因。對於產業政策，他們的態度也是徹底否定的：違背主流經濟學基本原則、具有選擇性的產業政策不可能提高競爭力，只有改善競爭環境、不指向特定產業的競爭政策才值得推廣。
儘管具有新自由主義色彩的第二種方案的影響上升，但這一方案並未完全壓倒與文化保守主義聯繫在一起的第一種方案。畢竟，長期執政的自民黨具有明顯的文化保守主義特徵。在這樣的情況下，共識難以自下而上地形成。實際上，關於企業治理機制與產業政策問題，90年代之後的企業管理者群體和官僚系統一直處於糾結狀態，進退兩難。於是，政治領導人能否自上而下地引領共識的形成就成為關鍵。
正如漢娜·阿倫特所言，政治的要義是做出抉擇、採取行動。然而，在過去30年中，日本政治領導人在應對經濟困局方面的表現並不理想。他們似乎採取了行動，但這些行動大多與放鬆銀根、增加財政支出等爭議較小、社會各階層都可以利益均沾的議題有關。對於企業治理機制和產業政策等充滿爭議的議題，他們未能做出抉擇，無法引領社會形成新的共識。簡言之，在亟須抉擇與行動的關鍵領域，日本的政治體系處於空轉的狀態。在這一時期，相較於那些被快速地遺忘的前首相們，最為深刻地影響了日本社會的政治領導人當推小泉純一郎和安倍晉三。然而，即使是被日本輿論認為勇於任事的他們，也很難引領日本社會圍繞重大政策議題形成共識。
郵政系統民營化是小泉最重要的政績。在郵政系統長期為利益集團控制的情況下，民營化確實觸及了既得權益。但是，與郵政系統相關的既得權益不過是日本社會中長期存在的大量既得權益的一小部分而已。在完成郵政系統民營化之後，小泉並未順勢進行類似改革。這一事實意味深長。“安倍經濟學”為安倍晉三帶來了很高的聲譽。但是，安倍經濟學的核心要素——寬鬆的貨幣政策、積極的財政政策以及以降低企業稅率為核心的投資刺激政策，並未打擊任何利益集團，因而並未招致明顯的反對。總的來看，小泉和安倍確實展示出了變革的意願，但是，他們推進的改革規避了敏感問題，並未全面撼動日本社會的利益格局。
一般來說，首相的產生方式以及大臣與職業官僚的關係，被認為是日本政治體系容易陷入空轉的原因。首先，產生方式限制了領導人的發揮空間。日本首相由議會中的多數黨議員選出，而非由選民直接選舉產生。在自民黨內部盛行派閥政治、各派閥代表不同利益集團的情況下，為了籠絡足夠數量的議員，首相必然傾向於平衡各方利益，因而難以做出關鍵抉擇、採取堅定行動。日本社會一直存在改變選舉制度的呼聲，原因即在於此。其次，在內閣頻繁更迭的情況下，出任大臣的議員很難真正熟悉相關政府部門的業務，不得不依靠職業官僚來制定政策。由於職業官僚大多傾向於維護自身權力，所以他們制定的政策不但創新程度有限，而且不可能觸及敏感問題。
在上述原因之外，自民黨特殊的意識形態結構也阻礙了政治領導人在關鍵問題上做出抉擇、採取行動。一方面，文化保守主義在自民黨內部根深蒂固；另一方面，親美崇美對於自民黨來說是難以挑戰的政治正確。但是，就經濟問題而言，文化保守主義和美式資本主義之間顯然存在衝突。在日本歷史上執政時間最長、被認為最有可能帶領日本走出經濟困局的安倍晉三首相那裡，這種衝突體現得最為明顯。在政治宣言《邁向美麗之國》中，他明確地表達了對於日本快速趕超期相對公平的社會分配的肯定。在任期間，他也多次要求日本企業使用長年累積的大量閒置資金來提高員工工資。但是，安倍晉三曾經留學美國，在一定程度上受到美式資本主義的影響，作為安倍經濟學關鍵部分之一的投資促進政策的實質，是對於反映了美式資本主義本質特徵的里根經濟學的核心內容——降低企業稅率必然帶來經濟增長——的信任。在經濟發展順利的時候，文化保守主義與美式資本主義之間的衝突更多地以潛流的形式存在。但是，在長期低迷期，這種衝突就演變為關於改革方向的兩種對立的行動方案之間的競爭。在這種時候，日本的政治強人並未真正做出抉擇。
▍餘論
讓我們回到卡德維爾法則。近30年來，日本的創新活動與經濟發展是複雜現象。一方面，日本在創新領域的表現遜色於快速趕超期，經濟衰退日益明顯；另一方面，日本企業和科研機構在研發方面的努力並未停止，可穿戴設備、二維碼、新能源汽車、鋰離子電池、鈣鈦礦型太陽能電池等發明的出現，即是這種努力的典型成果。然而，日本企業或者未能將這些發明商品化，或者在實現商品化之後被其他國家趕超，重大發明並未轉化為企業競爭力。一言以蔽之，這一時期日本企業創新活動的效率與效益下降，拖累了經濟發展。這一現象反覆出現，意味著日本的創新體系中存在企業自身難以解決的問題。面對困局，學術界提供了兩個行動方案。但是，由於無法在企業治理機制與產業政策兩個敏感問題上凝聚社會共識，日本政府長期處於進退兩難的狀態，並未真正採用任何一個行動方案。
在經濟史家看來，特定國家難以在創新領域長期保持領先地位的原因之一，是創新必然衝擊原有利益結構，因而利益受損的集團往往會抵制相關創新。近30年來的日本實踐，為卡德維爾法則增加了一個新的解釋：不能引領共識形成的政治體系，也是降低創新的效率與效益、拖累經濟發展的重要原因。
