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自2020年以來，非洲國家的債務問題屢屢成為國際社會關注焦點。2020年11月，贊比亞出現主權債務違約。2022年12月，加納宣佈暫停償還大部分外債，成為又一陷入主權債務違約風波的非洲國家。一些西方政客和媒體頻頻拿債務問題指責中非合作。美國財政部長耶倫、常駐聯合國代表托馬斯-格林菲爾德等高官訪問非洲時，指責中國“造成非洲國家債務危機”，“阻礙相關國家債務重組進程”。國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的負責人也公開向中國施壓，要求中國服從這些機構提出的減債方案。
2022年10月10日～16日，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行在華盛頓舉行年會。
誰是非洲債務的最大債權方
仔細審視非洲債務的數據，可以看到西方輿論的關注點有異常之處。對比瑞士信貸、硅谷銀行等歐美金融業“暴雷”事件，違約的非洲國家債務總額並不大。截至2022年底，硅谷銀行總資產約為2090億美元，其中有超過1000億美元的債券投資。瑞信價值約172億美元的AT1債券（又稱“可可債”，是在金融危機後所引進的債券商品）在2023年3月全面減記，瑞信的總債務餘額超過1500億美元。而2020年贊比亞的公共外債為170億美元，僅相當於歐美一家中型銀行債務額的十分之一。2022年三季度末加納的外債總額僅為284億美元。在加納的外債當中，涉華官方雙邊貸款僅佔不到6%。在贊比亞債務結構中,中國貸款僅佔三分之一。2020年，世界銀行等國際多邊金融機構的貸款佔撒哈拉以南非洲國家全部主權擔保債務的31.8%，商業債務如債券和商業銀行貸款等佔這些國家主權擔保債務的43%。在非洲債務中，所有雙邊貸款也僅佔25.3%，而中國僅是雙邊債權人中的一員。世界銀行2022年出具的數據顯示，在49個有數據可查非洲國家的共計6960億美元外債中，多邊金融機構和商業債權人所持債務佔比近四分之三，是非洲債務大頭。
非洲債務問題的淵源何在
非洲債務問題由來已久。20世紀中期,非洲先後有30多個國家取得獨立。它們先是大量舉債，欲利用外資發展基礎設施和實現本國工業化。但當20世紀70至80年代全球經濟衰退導致國際市場原料價格下跌時，高度依賴原料出口的非洲國家收入銳減，財務狀況急劇惡化，陷入債務危機。當時，非洲國家的主要債權人是國際多邊金融機構和以西方國家為主的雙邊債權人。為幫助非洲國家擺脫負擔，IMF和世行於1996年9月共同發起“重債窮國倡議”（HIPC），2005年又發起“多邊債務減免倡議”（MDRI）。共有39個重債窮國參加了HIPC和MDRI。在分階段滿足IMF要求債務國採取的經濟改革措施後，這些重債窮國能得到高達67%的債務減免。雖然這一波債務危機因此得到基本緩解，但此後遭受沉重損失的西方債權國大幅減少了對非洲國家的貸款。
21世紀初全球經濟形勢好轉，大宗商品價格上漲。眾多非洲國家依靠原料出口獲取財政和外匯收入，財務狀況顯著改善，國際信用評級也獲得提升。雖然來自西方國家的優惠貸款顯著減少，但憑藉經濟表現不俗和評級提高，一些非洲國家可以在國際資本市場上通過發行商業債券進行融資。20世紀末，非洲國家中僅有南非於1995年發行國際債券。2006年後，塞舌爾、埃及、加納、贊比亞等非洲國家開始進入國際債券市場。截至2021年，超過20個非洲國家持有一種或多種未償還的國際債券，這種金融工具成為非洲國家普遍的借債選擇。
西方國家經濟在2008年次貸危機和2010年歐洲債務危機後表現低迷，國際資本為了追求高利潤而將目光投向發展中國家。知名投資銀行如花旗集團、摩根大通、瑞士信貸等主導了非洲國家主權債券的承銷，貝萊德集團、安聯集團等機構投資者則大量購買非洲國家的債券。因為非洲國家償債風險較大，所以這些機構發行債券時必須相應提高息票率。例如，發達國家的大多數歐洲債券息票率低於2%。而非洲國家在2013～2019年發行的十年期歐洲債券息票率處在4%～10%的區間。這給金融機構提供了獲取高額收益的機會，同時也為新的債務危機埋下隱患。利息償還成為非洲國家財政預算中最高的支出部分，償債平均消耗非洲國家超過20%的政府收入，而且仍是非洲國家增長最快的支出。
2016年後，全球大宗商品價格下滑，加上新冠疫情等因素衝擊，相當一部分非洲國家經濟陷入衰退，政府收入減少，流動性不足，從而無法償還到期債務。一些國家只能在國際市場上借新債還舊債，以解燃眉之急。可這幾年又逢美國聯邦儲備委員會（美聯儲）加息、美元出現較大幅度升值，國際資本大規模迴流美國等發達經濟體，導致非洲國家貨幣貶值，而其所借新債的利息高企，債務壓力迅速增大，從而導致違約事件發生。
債務問題成為地緣政治砝碼
西方國家政府和一些國際組織將非洲國家債務負擔與中國掛鉤，背後有明顯的地緣政治意圖。
21世紀以來，當西方官方機構出於歷史教訓或囿於自身經濟困難而減少雙邊貸款時，中國給非洲國家提供了大量利息低、還款期長的雙邊貸款，成為非洲國家除資本市場融資和多邊金融機構貸款以外的最大資金來源。同時，藉助信貸合作，中國與非洲開展眾多基礎建設項目合作，顯著增強了南南合作的影響力。隨著中非政治經貿關係的快速發展,西方國家政客和媒體不斷炒作中國在非洲搞所謂“新殖民主義”、非洲正陷入中國“債務陷阱”等論調。尤其在中美戰略博弈加劇的背景下，西方政府和主流媒體更是抓住非洲財政困難的時機，大肆渲染中非融資合作遇到的挑戰，以達到削弱中非關係的目的。
中國對非洲的貸款方式與解決債務的手段有其獨特之處，與西方國家的習慣做法形成鮮明反差。中國進出口銀行、國家開發銀行等機構針對非洲國家經濟基礎薄弱的現狀，結合中國自身發展經驗，形成“資源換項目”融資、產城結合開發融資等多種金融合作模式。這些開發性金融手段既不同於完全市場化的商業借貸和債券，也不同於傳統的官方援助，而是強調“互惠共贏”和可持續發展。
中國金融機構在非洲債務壓力增大之後的應對與西方有巨大區別。西方的商業機構和債券持有人很少主動考慮債務國的財務需求。新冠疫情暴發後，當世界銀行和IMF呼籲商業債權人允許債務國暫停償債時，幾乎沒有任何商業債權人響應。而西方官方債權人組成的“巴黎俱樂部”在處理發展中國家債務時有自己的標準和要求，往往在債務國滿足政策改革條件後才實施“一攬子減債”(haircut)。中國金融機構在全球新冠疫情期間參加了二十國集團（G20）國家政府發起的“暫停償債倡議”（DSSI），對確有困難的債務國率先緩債，以紓解其財政壓力；但又不加入“巴黎俱樂部”、不採用西方附加條件式的減債，而通常採用暫緩還本付息，或通過談判展期等手段應對債務問題。儘管中國的借貸方式取得良好的實踐效果，中方也積極參與多邊機構發起的減債緩債倡議，但仍受到一些西方國家的質疑和指責。
非洲債務問題的解決路徑在哪裡
債務問題及其處理正逐漸演變為以西方規則為主導的現有國際政治經濟體系與以中國為代表的發展中國家尋求構建新型國際關係和全球治理變革之間的矛盾。西方發達國家要求中國等新興債權人按照其制定的規則和模型進行減債緩債。這些做法都反映了非洲當前的債務問題不是簡單的經濟問題，而具有強烈的地緣政治色彩。
在應對非洲債務問題時，中國既要考慮經濟財務情況，也需注意地緣政治因素。從財務角度看，債權人應關注債務國經濟本身需要，避免其出現嚴重的社會危機。在債務國財政極度緊張，政府正常運轉和人民基本生活受到影響時，國際各方都應提供緊急救援，同時允許暫停償付債務。除此之外，非洲國家並不需要進行大規模減債。一些非洲國家通常經濟波動較大，雖然在全球經濟低迷時易違約，但隨著壓力緩解，大宗商品價格回升，其經濟也將快速復甦、重回正軌。西方國家出於地緣政治目的，小題大做，要求中方按照西方規則大幅度減免非洲國家債務，其實對債務國而言未必有太大緊迫性，而在這種情況下中國則會遭受較大損失。
從政治角度看，中國應利用非洲國家債務壓力的契機，提出與西方不同的債務解決方案，推動國際發展融資體系的變革。例如，在IMF和世界銀行拒絕向非洲國家提供金融救援時，中方可以通過貨幣互換形式向其提供外匯，順勢推進人民幣國際化。鑑於目前非洲以及其他發展中國家的整體債務局勢尚未失控，應避免激進，多進行基於個例的漸進式試驗，探索合理可行的債務解決路徑。最根本的一點是，中國要充分利用自身發展過程中成功的融資經驗，以提高資金使用效率和促進生產力持續發展為標準，幫助非洲國家打破長期以來借新還舊、越借越窮、依賴減債的惡性循環。
（作者為清華大學國際關係學系系主任）
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