我國文物的概念歷史悠久，最初指的是“文物典章制度”，始見於《左傳·桓公二年》：“夫德，儉而有度，登降有數。文、物以紀之，聲、明以發之，以臨照百官。”至唐代，“文物”才有前代遺物的含義，見於杜牧詩云：“六朝文物草連空，天淡雲閒今古同。”及至民國時期，北平市政府於1935年編輯出版了《舊都文物略》，文物概念開始包含不可移動文物。我國現代意義上的文物保護始於20世紀20年代的考古科學研究。北京大學於1922年設立了考古學研究所，後又設立考古學會，這是我國曆史上最早的文物保護學術研究機構。1929年中國營造學社成立，開始系統地運用現代科學方法研究我國古代建築，為不可移動文物保護工作邁向科學化、系統化打下了堅實的理論與實踐基礎。1949年以後，我國一直沿用文物的概念，開展文物保護工作。我國現行文物保護制度的發展大致可劃分為三個階段。第一階段：文物保護制度初創階段（1949—1981）這一階段的特點是國家百廢待興，文物保護制度也處於初級發展階段。這一階段的任務就是保證各類文物在社會主義事業振興過程中的本體安全。1953年，我國國民經濟第一個五年計劃開始實施。為妥善處理好文物保護與各項基本建設的關係，中央人民政府政務院發佈了《關於在基本建設工程中保護歷史及革命文物的指示》。1956年，國務院發佈《關於在農業生產建設中保護文物的通知》，“第一次提出了文物普查和建立文物保護單位制度要求”。為使文物保護工作納入法制化管理的軌道，國務院於1961年又頒佈了《文物保護管理暫行條例》，該條例在相當長的時間裡，對文物保護起到了重要的保障作用。第二階段：文物保護制度步入正軌發展階段（1982—2001）1982年，在總結1949年以來文物工作正反兩方面經驗的基礎上，《中華人民共和國文物保護法》頒佈實施（以下簡稱《文物法》），取代了《文物保護管理暫行條例》，我國的文物保護事業也由此步入了正軌發展階段。《文物法》對文物的外延進行了界定，主要指遺址、建築、洞窟等靜態物質遺存。1985年，我國加入聯合國《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《世界遺產公約》），文化遺產的概念開始在我國被認識，我國的文物保護工作也逐漸放眼國際，接觸國際的保護理念與原則。1987年，我國第一批6處世界遺產誕生。2000年，由國際古蹟遺址保護理事會中國國家委員會（ICOMOS CHINA）與美國蓋蒂保護所、澳大利亞遺產委員會合作編制的《中國文物古蹟保護準則》（以下簡稱《準則》），經國家文物局推薦發佈。《準則》是我國文物保護原則與國際保護原則接軌的產物，集中體現了我國文化遺產界對國際保護原則的本土化解讀以及應用。這一階段，在注重與國際接軌的同時，我國的文物保護體系也逐漸完善。1982年，首批24個國家歷史文化名城的公佈，標誌著我國名城保護制度的初創。1997年，建設部轉發了《黃山市屯溪老街歷史文化保護區保護管理暫行辦法》，明確指出“歷史文化保護區是我國文化遺產的重要組成部分，是保護單體文物、歷史文化保護區、歷史文化名城這一完整體系中不可缺少的一個層次”。至此，歷史文化保護區制度的建立，完成了我國多層次文化遺產保護體系的建構。與此相配套的是，1993年建設部和國家文物管理局共同草擬了《歷史文化名城保護條例》。在這一階段，文化遺產的概念被引入，但也僅限於概念層面的界定，且通常和文物概念混為一談。第三階段：文物保護向文化遺產保護過渡的初步發展階段（2002至今）2002年，我國對《文物法》進行了修改，確定了“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的工作方針。爾後，我國先後出臺多項法律、法規、規章和規範性文件等，以促進文化遺產保護工作的開展。比如，2003年，國家文物局下發了《關於採取切實措施加強世界文化遺產地保護管理工作的通知》；2004年，國務院辦公廳轉發了九部委《關於加強我國世界文化遺產保護管理工作的意見》；2005年，國務院下發了《關於加強文化遺產保護的通知》，第一次在文件標題上使用了“文化遺產”，取代了我國使用了幾十年的“文物”一詞，該通知的出臺，“標誌著我國文物事業向文化遺產事業轉變的一次劃時代飛躍”；2006年11月，文化部出臺《世界文化遺產保護管理辦法》；2006年12月1日，《長城保護條例》正式實施，這是我國第一次就單項文化遺產頒佈的專項法規；2006年12月8日，國家文物局頒佈了《中國世界文化遺產監測巡視管理辦法》《中國世界文化遺產專家諮詢管理辦法》，等等。這些規章制度的出臺，表明了我國的文物保護體系與世界文化遺產保護管理規定的對接嘗試，同時在一定程度上彌補了我國目前尚未出臺世界遺產保護管理專項法律法規所帶來的問題。在這一階段，我國文物保護的法制建設逐漸加強，文物概念開始有意識地向文化遺產概念轉化，包括“國家文物局”的英文譯名也從“State Administration of Cultural Relics”翻譯為“National Cultural Heritage Administration”。不難看出，我國現階段文化遺產的保護管理依然沿襲著既有文物保護制度，具有明顯的路徑依賴特點。
二、世界遺產保護制度處在不斷變化發展之中
世界遺產製度的建立不僅是對世界範圍內具有突出普遍價值的自然和文化遺產進行登錄在冊，更重要的是貫徹執行保護世界遺產的相關管理規定。（一）世界遺產保護管理的相關規定聯合國教科文組織於1976年成立了世界遺產委員會，並於1977年公佈了《實施世界遺產公約操作指南》（以下簡稱《操作指南》）。《操作指南》對世界遺產的申報程序、價值評判、保護管理要求等提出了具體的指導意見，是目前世界遺產評定、保護管理的權威指導文件。根據《世界遺產公約》最初的規定，世界文化遺產的類型包括文物、建築群和遺址，申報時需具備被稱為“突出普遍價值”的價值評判標準。這種價值是指其“罕見地超越了國家的界限，對全人類的現在和未來均具有普遍的重大意義，因此，該項遺產的永久性保護對整個國際社會都具有至高的重要性”。此外，必須同時符合完整性和（或）真實性的條件並有足夠的保護與管理機制確保其得到保護。世界遺產的有效管理體現在被列入世界遺產後，該遺產資源的突出普遍價值以及真實性和完整性能夠得到提升，至少要保持。根據《操作指南》的規定，有效保護世界遺產需從以下方面來進行。首先，制定完善的法律。世界遺產所在的國家和地區應該有保護該遺產突出普遍價值，以及真實性和完整性不會因為社會發展變遷而受到負面影響的法律保證。其次，劃定有效的保護邊界，不僅要滿足當前的保護需求，還要考慮未來隨著對遺產研究的深入可能需要進一步加深理解的區域。最後，確定可行的管理體制，必須能夠保證各利益相關方對遺產的價值達成共同的透徹理解，並能採取多方參與的方式來共同保護遺產點。（二）世界遺產內涵外延的擴展2022年是《世界遺產公約》頒佈50週年。在半個世紀的發展過程中，除了申報程序、管理制度的不斷完善外，世界遺產的內涵外延也在不斷發展演變：1992年，增加了文化景觀遺產、世界記憶遺產；1998年，增加了口頭和非物質遺產（2003年改為非物質文化遺產）和線性文化遺產；2003年，文化線路、文化景觀、歷史城鎮、遺產運河作為文化遺產的特殊類別被寫進《操作指南》。世界文化遺產的類型由最初僅包含文物、建築群和遺址，擴展至現在包括線性的、動態的、非物質的各類遺產。1994年，為探索運河類遺產的內涵外延並且審視其構成要素的重要性，遵循世界遺產委員會1992年的決定， 加拿大組織召開了遺產運河專家會議。會議的成果之一是通過了《遺產運河信息文件》（Information Document On Heritage Canals，以下簡稱《運河文件》），並將其呈報世界遺產委員會，作為運河類遺產申報世界遺產的參考。《運河文件》不僅定義了運河、闡明瞭運河遺產的構成，更重要的是充分考慮到運河遺產的特殊價值：技術、經濟、社會因素以及景觀；同時，對其真實性也給予了重新認定，運河作為遺產的重要特徵在於其隨著時間的推移而不斷演變，“建造這類結構或形態的首要目的是不斷滿足經濟需求，它們必須被不斷維護或部分翻新”。因此，運河遺產突出普遍價值的描述，也在《操作指南》針對文化遺產評判標準的基礎上進行了適應性的修改：一是人類創造天賦的傑作；二是對技術發展產生顯著影響；三是反映人類歷史上某個重要階段的建築或形態的突出代表；四是與具有突出普遍價值的經濟或社會發展存在直接聯繫。對其保護管理“需要多方參與、共同管理，其管理水平應該能夠經得起國內外的檢驗，並讓多方參與者認知運河遺產的真實性及歷史價值，且需要不斷地維護”。
文化遺產保護是一項制度安排，從“文物”向“文化遺產”的轉變需要在國家層面進行統籌協調的制度設計，使不同的管理體系在共同的保護目標下實現協同管理、共同決策。（一）系統的法律保障：文化遺產內涵外延拓展的需要法律保護是實現一切保護的根本。《操作指南》對有效保護世界遺產的要求中首先就是制定完善的法律保障。因此，大運河遺產的保護勢必要有健全完善的立法來提供基礎保障。目前，大運河涉及的法律法規眾多，不同系統、不同層級幾乎都有關於大運河管理的法律法規。僅就國家層面而言，水利系統有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》《中華人民共和國河道管理條例》；交通系統有《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道管理條例》《京杭運河通航管理辦法（試行）》，文物部門有《中華人民共和國文物保護法》《世界文化遺產保護管理辦法》，環保部門有《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水汙染防治法》，等等。然而，如此眾多的法律規定並不能滿足大運河遺產保護管理的需要，因為各系統的管理目標不一樣，在法律調節的內容上也有很大差異。例如，《中華人民共和國水法》側重於全國水資源的規劃、開發、保護等問題；《中華人民共和國河道管理條例》側重於河道的建設、整治、保護等問題；《中華人民共和國航道管理條例》側重於航道的規劃、建設、保護等問題。儘管上述法律的管理規定，客觀上保障了大運河某一方面功能的發揮，但終因不是遺產保護的法律而未涉及其作為遺產的保護管理要求。隨著文化遺產保護理唸的發展，還會出現更多新型的遺產形態。因此，無論是保護大運河遺產的需要，還是我國文化遺產保護事業發展的需要，由一項具有普適意義的文化遺產保護專門法來取代由若干不同遺產保護條例組成的系列法規是必然的。（二）多部門共同管理：文化遺產複合功能的保護需要文化遺產保護管理是一種相對較新的管理範式，與任何新的模式一樣，仍然處於發展過程中。文化遺產的管理似乎都經歷了5個階段的生命週期演變：一是初始的及持續的資產清查階段；二是保護性法規的最初頒佈階段；三是專業化水平提高階段；四是利益相關者的諮詢和參與階段；五是專業和國家責任的回顧總結階段。大運河成為世界遺產的契機，促使我國的文化遺產管理從第三階段向第四階段發展過渡。大運河遺產的保護管理涉及不同利益相關者，保護管理不再只是文物部門的事情，各相關管理部門應該共同成為大運河遺產的保護管理主體，這就需要制度的保障。我國大運河在空間尺度及功能發揮上尤甚於其他運河遺產，其管理涉及更多的系統和層級，建立多部門協作管理、共同決策機制是保護管理大運河遺產的必然選擇。在大運河既往的管理過程中，各部門之間存在著一定程度的協作。譬如，南水北調調水期內運河水的流向與北煤南運貨輪流向相反，或者大運河在汛期行洪，水流量、流速加大的情況下均會給航運帶來一定難度，這就要求水利和交通部門加強調水與行洪期間的信息溝通以及相互協作。大運河申報世界遺產工作啟動後，對各部門之間的協作有了更高的要求。2009年，由國家發改委、財政部、水利部、交通運輸部、文化部等與大運河保護相關的13個部委以及大運河沿線8個省（直轄市）人民政府代表組成的大運河保護和申遺省部際會商小組第一次會議的召開，表明在國家層面建立起了大運河遺產保護的省部協商機制。2019年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》，提出用4年左右時間，到2023年底基本完成長城、大運河、長征國家文化公園建設。大運河正在從一處世界文化遺產向國家文化公園轉變，其必然承擔更多的公共文化服務功能。在此過程中，需要進一步協調地方政府之間、行政管理部門之間的工作關係。因此，需對協作管理進行制度化的設計，協作管理的主體、工作機制、工作內容、決策機制以及問責機制等，均應進一步明確。（三）全社會共同參與：文化遺產可持續發展的需要關於公眾參與的論述最早出現在政治領域，其表達的是對公民權利的訴求。20世紀60年代，謝莉·阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）發表了關於公眾參與的經典著作《公民參與的階梯》。她認為，公眾參與是表示公民權利範疇的術語，“指的是一種權利的再分配，以使那些一無所有的公民擺脫現在被排除在政治和經濟進程之外的狀況，在未來被有意地包括進來”。公眾參與是遺產保護工作開展的重要保障之一，國際上對此已達成共識。《世界遺產公約》鼓勵各締約國通過一切適當的手段來增強本國人民對世界遺產的讚賞和尊重，並積極參與到世界遺產的保護中來。澳大利亞《巴拉憲章》提出，“對於一個地點的保護、解釋和管理，應當向那些對該地點有著特殊情感聯繫和意義，或對該地點有社會、精神的或其他文化責任感的人們提供參與的機會”。在世界遺產英國龐蒂斯沃特水道橋及運河的管理過程中，世界遺產管理機構將“龐蒂斯沃特之友”作為聯絡運河沿線各地社區的紐帶，以確保運河沿線的公眾能夠切實參與到運河遺產相關事務的決策及管理中來。申報世界遺產過程中，其申報文本以及管理規劃進行了為期12周的公示，以徵求當地居民、企業、組織、遊客等對龐蒂斯沃特及其運河保護管理的意見。保護範圍及緩衝區內涉及的5000多個家庭都會收到郵件，通知諮詢與意見反饋的途徑及程序。在我國，大運河遺產保護公眾參與機制的構建有一定的支撐基礎。法律層面上，《中華人民共和國憲法》第二條明確規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這是我國公民參與大運河遺產保護管理的權利來源。我國的《世界文化遺產保護管理辦法》也明確鼓勵公民、法人和其他組織參與到世界文化遺產的保護中來。情感層面上，大運河是運河沿線廣大居民的母親河，孕育了沿線濃厚的運河風土人情。運河邊敲打衣服的婦女，運河上撐船擺渡的村民，河堤上嬉戲的兒童，都是大運河遺產豐富內涵的有機組成部分。不同於故宮、避暑山莊等皇家文化遺產，大運河從開鑿那天起就已經融入到沿線居民的日常生活中，大運河一直與廣大民眾日常生活息息相關。運河沿岸的城市及民眾與運河世代相伴，朝夕相處，密不可分，可以說“運河對於她身邊的這些城市，不是生母，便是乳孃”。如今，大運河國家文化公園的建設將進一步拉近運河沿線居民和大運河的關係，通過公共空間的鏈接和公共文化產品的供給再次將大運河融入到現代都市人們的生活之中，在實現大運河當代使命躍遷的同時，公眾與大運河的命運共同體也在悄然形成。運河沿線的人民對於運河總是一往情深，而這濃厚的情感為大運河遺產保護公眾參與機制的構建創造了保障條件，也構成了大運河可持續發展的現實需求。因此，構建行之有效的公眾參與機制是我國文化遺產管理制度的重要組成部分。
