3月20日，哈爾濱編制委員會發文稱，為進一步加強和規範機關事業單位編外用人管理，經市委編委領導同意，按照《哈爾濱市級機關事業單位編外用人清理規範工作方案》，從3月初起，集中力量和時間開展市級機關事業單位編外用人清理規範工作。
3月7日，我發了《很快就沒有什麼鐵飯碗了》，但是這座副省級城市清理編外用人的消息，還是讓我有點驚訝——來得出乎意料的快，層級出乎意料的高。
哈爾濱不是三四線小城市，而是集省會、副省級城市、特大城市的三位一體。這次清理的力度很大，哈爾濱發佈的公告稱，該市計劃在未來五年內完成編外人員的清理工作，並每年清理不少於20%的人員。這意味著最多五年，所有的編外人員都有飯碗之憂。
而且，哈爾濱的清理工作是從市級啟動，這意味著接下來多半會向下傳導，如同多米諾骨牌一樣，最終推倒一大片“鐵飯碗”。
清理編外人員的原因，無非是地方財政吃緊。哈爾濱在省會城市中率先動作，到底是現實的財政壓力太大，還是未雨綢繆，不得而知。這也不是目前關注的重點，因為這不是哈爾濱一城一地的動作，全國多地都有類似的消息，具有普遍性。這類清理工作能不能取得成效，才是最值得關注的。
“編外”膨脹，根子出在“編內”
編外人員不是憑空出現的，而是“編內”衍生的。編內的人員膨脹因素不消除，減少編外人員也很難落實。
編內“管多兵少”，必然會把一線工作轉移給編外。中國機關事業單位“官多兵少”的現象由來已久，2016年《中國經濟週刊》專門做過報道。該報道列舉了某省科技廳的編制數：
正廳級1人，副廳級8人，縣處級44人，科級8人，科級以下21人。也就是說，全機關公務員82人，科級以上61人，普通公務員只有21人。一般城市的市級領導配置，副職數至少五六個，多的七八個甚至十幾個。
這樣畸形的“官兵比例”，在全球都很罕見，且多年來從未有效糾正。結果導致“編內”的一線工作人員少，不得不以“編外”來補充。
編內的人員結構不合理，再疊加過於龐大的政府機構設置，更放大了人力缺口。我國政府的部門設置本來就是“上下對齊”的垂直剛性。再小的地方政府，也是“麻雀雖小，五臟俱全”。
比如，陝西漢中市佛坪縣，是典型的西部小縣。戶籍人口3萬多，但是常住人口只有8000人，吃財政飯的有2000人，佔常住人口的25%，掛在政府網站上的機構多達20多個，堪稱奇觀。
一個衙門就要養一堆人，一堆人裡又是一堆官管一堆職能，跑腿辦事的沒幾個，還得“編外”補充。
這還沒完，還有政府職能缺乏邊界，隨意增設機構、增加職能，造成“編內”的壓力傳導到“編外”。上級提出新要求、新職能，下級就要增設機構，“專項辦公室”、“工作小組”、“指揮部”等等。
這些增設機構大都不佔編制，由編內人員兼職，但是不佔編制，並不等於不增加工作量。機構成立了總要多一些職能，最起碼各種文件、報告的文案工作總得有人做吧？此類增設機構多了，編內人員身兼多職，哪有功夫去打理？還得編外補員去應付。
多重壓力下，編內編外一盤棋的操作流程打通，又製造了吃空餉、安排關係戶的空間。反正編外用人很隨意，因事招人就能無縫銜接因人設事，進一步加劇了“編外”膨脹。
難度不小，效果有限
因此，“編外人員”實際情況很複雜，既有衙門的主要勞動力，也有純屬吃閒飯的冗員。
這就導致了“清理編外人員”難以執行到位，即便執行到位，也很容易反彈。不是一刀切的清理方式，多半是沒背景的一線人員被裁，冗員反而沒事。一刀切了，那是真沒人幹活了，編內的大官小官怨聲載道，機構運轉不靈。要麼“刀下留人”不了了之，要麼先裁後招，“清理-膨脹-清理”循環。
至於編內的人員減控，除了阻力更大，其他情況也類似。就算克服阻力推行，編內減下去的，編外再補回來。
比如哈爾濱早在2018年制定《市直機關事業單位實施控編減編三年行動計劃（2018-2020年）》，對“編內”動手術。
效果如何，看數據。哈爾濱市統計局發佈的數據顯示，2019年哈爾濱市機關事業單位從業人員為39.2萬人，佔全市就業人數的20.3%。到2020年末，哈爾濱市機關事業單位從業人員共計39.5萬人，比上一年度還增加了3000人。
三年減編控編並沒有取得多少效果，甚至越減越多了。這不是哈爾濱獨有的現象，政府機關事業單位的“人頭”難減，甚至越減越多，由來已久，十分普遍。
自上世紀八九十年代就開始各種減員嘗試，鼓勵機關事業單位人員下海、停薪留職等等，編內編外、軟的硬的都搞過。但是，財政供養人員數量一直在增加。
根據國家統計局統計的數據，2008年政府機關人員1328萬，事業單位人員2618萬，財政供養人員合計為3946萬人。2008年後，國家統計局未再公佈相關這一數據。此後各種估算數據很多，比如2015年中國經濟體制改革研究會副會長陳劍提供的數據是2014年底中國財政實際供養人數遠超6400萬；再如，前段時間網上熱議的8000萬，等等。
這些民間數據不盡準確，還有統計口徑不一致造成的誤解，但是財政供養人員大幅增加的結論大致可信。
因此，這輪“清理編外人員”能起到多少作用，不抱有奢望。一時減下去了也很難阻止重新反彈。因為，問題的根子出在了政府職能邊界和人員合理配置的結構性問題，而不是單純的人頭數量問題。
要治標，更要治本
清理編外人員乃至編制“瘦身”，在目前的財政形勢下，無疑是必要的。但是，這只是暫時的“治標”，效果可能也很有限。編外人員數量確實很龐大，但是編外人員兵多官少，待遇遠低於編內。通過清理減員降低的“人頭費”不可高估。而且，不配合其他有效措施，反彈也很容易。
要有效“治標”，單純清理裁員是不夠的，需要加強財政紀律的剛性約束，“養人”的財源要切斷，支出更要嚴控。更為重要的是，增加相關統計數據的透明度，接受社會監督。財政供養的人員範圍、準確數據雲裡霧裡的，財政養人“暗箱操作”、“內部消化”，編外人員膨脹捲土重來是遲早的事。
真要治本，就要明確政府職能的邊界。政府職能膨脹必然導致機構膨脹，機構膨脹必然造成人員膨脹，這是“一本道”。所以，一定要把政府職能的邊界劃清楚，再也不能增設各種臨時機構的任性了。唯有如此，才能合理機構設置、優化人員結構，從而消除財政供養人員數量膨脹的因素。
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