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《文化縱橫》2023年4月新刊發行

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《文化縱橫》郵發代號：80-942

✪ 仇葉

武漢大學社會學院

【導讀】改革開放以來，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。“十四五”期間，中國常住人口城鎮化率首次突破65%。隨著城鎮化的快速推進，越來越多農村人口進入城市，作為我國發展和治理基本單元的縣，成為這一進程的主要載體。但是，在縣域城鎮化突飛猛進的同時，“房地產化”現象卻愈發明顯。

“房地產化”是指城鎮化的推進過度依賴於房地產業，將房地產業作為推動人口進城與城市空間擴張的主要手段，它根本上反映的是城鎮化在一定程度上脫離城市經濟發展的基礎環節，以及以此為依託的人口聚集與公共服務完善。
作者通過對東部和中西部縣城的房地產與公共服務調查發現，當前縣域城鎮化已普遍陷入“房地產化”誤區，並呈現出房地產價格畸高、超越區域經濟發展水平和人口聚集能力的典型特徵。作者指出，造成這一現象的原因在於縣級政府將行政拆遷與公共服務捆綁，推動土地增值-融資貸款-高額財政支出循環，進而造就危險的“繁榮”。作者通過對“城市型”縣城和“鄉村型”縣城的分析，提出不同城市間要分工合作，不能籠統採用以房地產為中心的透支性發展模式。最後，作者強調縣域的城鎮化應儘快擺脫對房地產市場的過度依賴，找準自身定位，立足於城市自身特性，迴歸合理的發展道路。

本文原載《文化縱橫》2023年第2期，原題為《縣域發展何以陷入“房地產化”》。僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確了縣域城鎮化的重要地位。它對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係意義重大，是中國城鎮體系的重要組成部分。然而，當前不少地區的縣城建設正在陷入“房地產化”的困境，看似欣欣向榮的縣域城鎮化實則高度依賴盈利性房地產的驅動。這嚴重偏離了國家城鎮化的戰略目標，且已經產生了較多負面效應，蘊含著一系列的社會風險。

▍縣城房價畸高與被“房地產化”的縣域城鎮化

房地產業的發展與城鎮化的推進相伴而生，是城鎮化不可或缺的重要環節。不過，由於房地產業能夠在短期內增加城市建設的資本投入，推動土地大規模的資本化，帶來可觀的利益增量與城鎮空間的擴張效果，這就使它容易被過度發展，引發城鎮化進程被“房地產化”的突出問題。“房地產化”是指城鎮化的推進過度依賴於房地產業，將房地產業擴張作為推動人口進城與城市空間擴張的主要手段，它根本上反映的是城鎮化在一定程度上脫離了城市經濟發展的基礎環節，以及以此為依託的人口聚集與公共服務完善。通常來說，陷入“房地產化”的城鎮化會在短期內引發房價猛烈攀升，出現地產泡沫化的問題，即高額房價難以匹配城鎮化所要求的工業化水平、人口聚集程度以及公共服務能力。從實踐來看，近年來，無論是在東部發達地區的縣城，還是在中西部地區的普通農業縣，各地縣域城鎮化的推進都普遍伴隨著房地產業的興盛與房價的畸高，縣域城鎮化陷入“房地產化”的趨向日益凸顯。

以浙江省為例，浙江省共計90個縣（市、區），根據2022年8月的數據，這90個縣（市、區）房價均價超過2萬元每平方米的有29個，超過1萬元每平方米的多達85個，僅有5個區縣房價均價低於1萬元每平方米，但也超過了8000元每平方米。浙江屬於沿海發達地區，經濟發展程度較高，但縣城的畸高房價仍然與縣域經濟的發展水平不相匹配。2021年，浙江省共有25個縣（市、區）的GDP超過1000億元，這25個縣（市、區）大多屬於核心城市的轄區或經濟發達的縣級市，剩餘65個縣（市、區）GDP均低於1000億元，20個縣（市、區）GDP仍低於300億元。這表明，大量經濟發展水平一般、人口密集度不高的縣城也維持了高額房價。例如，衢州位於浙江省的山區地帶，經濟發展水平相對較低，其下轄的1區5縣中僅核心城區屬於人口流入地，其餘5縣的常住人口均少於戶籍人口，但六地的房價均價均超過1萬元每平方米。價格最低的常山縣2021年的GDP僅為187.58億元，房價均價仍高達10693萬元每平方米。顯然，縣城房價攀升事實上並不是依託於縣域經濟人口總量的提升。

與此同時，大量中西部地區的縣域城鎮化也普遍陷入“房地產化”的窠臼，且呈現出更為嚴重的房價與區域經濟發展水平、人口聚集度、公共服務質量失衡的狀態。以地處中部的湖北省為例，該省共有103個縣級區劃，除去39個市轄區（含3個直管市）外，共有縣級城鎮64個，根據2022年4月的統計數據，64個縣級城鎮中，房價均價超過5000元每平方米的縣城達到24個，超過4000元每平方米的縣城有47個，分別佔縣城總數的37.5%與73.4%。相比東部發達地區，中西部縣城的房價明顯較低，但這些縣城大多屬於以農業經濟為主的人口流出縣，公共服務與基礎設施水平也相對落後，它們大多依託縣域城鎮化實現了房價大幅度上漲，不少縣城的房價甚至開始接近地市級城市的房價。例如，湖北咸寧市共有1區5縣，2022年其核心市區咸安區的房價均價為4502元每平方米，5縣中除赤壁市經濟較為發達外，其餘4縣的經濟能力明顯弱於市區，且面臨著人口大規模外流的問題；但近年來，這幾個縣城的房價卻不斷攀升：通城縣2021年的GDP總量僅為191.04億元，不足市區的二分之一，全縣52.7萬總人口中有12萬的外出打工人口，但2022年，該縣房價卻攀升到4239元每平方米，接近市區房價。可以說，持續落後的縣域經濟、大規模外流的人口與不斷高漲的房價，已經構成了很多中西部地區縣域城鎮化的突出特點，其經濟、人口與房價的高度不平衡比東部縣城表現得更為突出。

這深刻表明，當前縣域城鎮化已經普遍陷入了“房地產化”的發展誤區，並呈現出房地產價格畸高，超越區域經濟發展水平和人口聚集能力的典型特徵。

▍依託房地產推動的縣域城鎮化模式

依託房地產推動的縣域城鎮化模式具有高度的同質性，其核心是在縣域人口與產業狀況未發生根本改變的情況下，通過行政手段製造商品房需求、推高房地產市場價格，並利用房地產的發展造成人口進城購房、城市空間擴張的短期效應。這一模式包含三重基本操作。

第一，利用行政手段改變縣城商品房市場的供求關係，人為製造大量購房需求，從而推動商品房市場蓬勃發展，實現房價快速增長。在地方政府積極干預前，絕大部分縣城的房價都與本地的人口、產業狀況相契合，商品房需求相對穩定，一般只有在縣城擁有穩定就業或有購買投資能力的群體，才會在縣城購房。中西部地區的縣城由於缺少工業產業、人口大量外流，其商品房更是長期處於較低的價格水平。正是為了突破房地產市場的穩定運行狀態，撬動更大規模的土地非農化與土地增值收益，在縣域城鎮化過程中，縣級政府遂有著強烈推動房地產業發展的訴求。從具體實踐來看，縣級政府普遍依託行政權力，積極利用棚戶區改造、舊城改造等政策，展開大規模的“拆遷運動”。“拆遷運動”起到了兩重效果：一是藉助政策撬動大規模財政資金。無論是“棚改”還是“舊改”都附著了較大規模的項目資金與優惠貸款政策，能夠用於增加地方可支配的財力，這對財政資金緊缺的中西部縣級政府尤為重要。二是以拆遷製造非市場性的商品房需求。為了將拆遷戶的住房需求引入商品房市場，縣級政府一般都會積極推動貨幣化補償模式，並以優惠政策引導拆遷戶將補償款轉換為商品房。

由此，公共財政資金就能以拆遷補償款的形式湧入房市產市場，在短期內製造大規模購房需求，引發房價激增。以筆者調研的中部T縣為例，該縣在2016～2019年間，藉助縣域城鎮化申請了13個“棚改”項目，涉及拆遷6879戶，並獲得了10億元左右的融資貸款。T縣利用這些融資貸款，以增加各類補貼的形式，提高拆遷補償標準，使該縣的拆遷補償價格略高於商品房價格，引導拆遷戶購買商品房。棚戶區改造的第二年，該縣的房價均價就從原來的每平方米2500元增長到3500元，2019年房價均價已經高達4038元每平方米。

第二，將房地產市場與民生公共資源的分配相掛鉤，製造鄉村人口進城買房的動力，從而造成人口向縣城聚集的可觀現象，並進一步拉高房價。中西部縣城的工業化水平較低、就業機會有限，城區常住人口有限，鄉村是人口的主要聚集地；東部縣城的常住人口較多，但基於較高的城鄉一體化水平，絕大部分本地人口也仍然願意在鄉村居住。為了撬動人口進城，縣級政府普遍通過調控縣域民生公共資源的配置，影響農民的購房與居住決策。一般採取的手段是，在縣城集聚優質教育資源，興建遠超鄉村建設標準的高質量學校，大幅度增加縣城學位、抽調優質教師資源，拉大縣域內部城鄉教育質量的差異；同時，嚴格規定只有在城區擁有戶口或商品房產權的家庭才可以獲得城區的入學資格，從而影響教育資源配置。

由此，盈利性的房地產就與民生性的公共服務緊密捆綁，是否擁有城區的商品房產權成為享受縣城優質教育資源的基礎條件。縣級政府也因此得以“撥動”城鄉社會的敏感神經，激發鄉村人口進城，實現增加縣城常住人口、維繫房價高位運行的目的。以中部省份H縣為例，該縣常住人口90.19萬人，外出打工人口22.9萬。為了推動人口進城，2016年，該縣投入13億元興建高標準教育新城，增加了13600個學位（涵蓋幼兒園、小學、初中、高中），且每年遴選優質鄉村教師到新學校任教。這使該縣的城鄉教育差距在短期內迅速拉大，為了讓孩子在縣城入學，農民不得不購買相應的商品房。該縣的房價很快實現了飛漲，2016年前該縣房價僅為2600元每平方米，且很少有人問津，而2021年就已經飆升到5000元每平方米。

第三，隨著商品房價格激增，縣級政府得以撬動大規模的土地財政收入與融資性貸款，維繫縣城的高規格建設，從而實現縣城在空間上的快速城鎮化，並持續維繫高房價。通過行政化拆遷與公共服務“捆綁”，縣城房價快速攀升並轉換為縣城土地價值與需求規模的增長，從而增加了縣級的土地財政收入與融資性貸款。依託土地融資產生的金融乘數效應，縣一級可支配財政收入的增長幅度通常十分可觀，這些財政收入能夠持續投入到縣城建設中，維繫土地城鎮化的快速展開。大量縣城正是以此在短時間內實現了建設水平的大幅度提升，一些中西部縣城也出現了越來越多“豪華”的城市設施與景觀。不過，縣級政府的公共投入仍然有較強的指向。為了維持高額房價，城區的基礎設施建設與公共服務主要集聚在新建商品房周邊，作為房地產的配套設施。這在財政資源緊缺的中西部縣城表現得尤為明顯，很多縣城在城鎮化過程中都形成舊城區與新城區的顯著區分，新城區房地產密集，周邊基礎設施較好、較新，而人口與商業相對聚集的舊城區則基礎設施落後，很難得到政府的投資與建設。

由此，一方面，通過將行政拆遷與公共服務“捆綁”，縣級政府在短期內製造了大規模的購房需求，大量公共資源與社會資源被動員進房地產市場，推動房地產市場的興盛與畸高的房價；另一方面，房價高位運行帶來的土地增值收益與融資性貸款，又進一步維繫了政府製造購房需求所需的高額財政支出。兩者的疊加與循環，使縣城可以不依託經濟與人口增長，只通過迫使農民進城購房，就能實現縣城空間的快速擴張，縣域城鎮化就此呈現出“繁榮”圖景。然而，這一模式的城鎮化卻嚴重背離了國家的城鎮化目標，蘊含著巨大的風險。

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▍縣域城鎮化的目標偏移與社會透支風險

當前，中國已經進入城鎮化發展的中後期，城鎮化要實現高質量發展，面臨著兩重任務：一是建立更加優化的城市體系，持續保持城市經濟高速增長。中國已經形成了以中心城市和城市群帶動全國發展的基本格局，如何進一步使這些城市體系的空間功能結構得到合理優化，持續保持城市帶與城市群的發展優勢與整體帶動作用至關重要。二是持續推動鄉村人口的城鎮化，同時兼顧在村農民的利益，有效協調城鄉關係，平穩實現社會的城市化與現代化轉型。縣城在我國的城鄉體系中佔據了非常獨特的位置，對推動中國整體的城鎮化進程意義重大。

基於我國區域發展分化的基本國情，中國的縣城明顯分為兩種類型。一是處於中心城市和城市群地區的縣，例如北京、武漢等大城市周邊的縣城，以及長三角、珠三角等城市帶內的縣城。由於所處區域的經濟密度較高，這些縣城已經成為城市經濟體系的重要組成部分，縣域內基礎設施建設良好，城鄉一體化程度較高，有一定的產業基礎，可以被稱為“城市型”縣域。二是普通中西部地區的縣城，這些縣城是中國縣城的主要形態，大多屬於人口流出縣，工業發展程度不高，仍以小農經濟作為經濟基礎，是鄉村體系的重要組成部分，可稱為“鄉村型”縣城。這種分化由經濟發展的客觀規律所決定，但它並非一種發展缺陷，而恰恰使兩種類型的縣城能夠在中國的城鄉體系中分別發揮獨特的功能。具體而言，“城市型”縣城與中心城市和城市群緊密相連，能夠作為城市帶地區擴張腹地、疏解功能、聯動發展的重要組成部分，配合中心城區的功能優化，從而有助於釋放城市經濟活力，達到優化城市體系的目標。“鄉村型”縣城則與鄉村處於統一性的人地結構中，是國家向鄉村提供有效公共服務、發展農業產業、穩定社會治理的重要空間載體，能夠服務於城鄉統籌。由此，不同類型的縣城分工合作，可以共同優化中國的城市體系與城鄉體系，以更好應對進入城鎮化中後期的新挑戰。事實上，近年來國家也日益強調區域分工協作的重要性，即通過發揮區域比較優勢，實現整體高質量發展，以區域分工為特徵的縣域城鎮化正是這一發展戰略的具體體現。

然而，陷入“房地產化”的縣域城鎮化正在不斷銷蝕這兩類縣城的獨特優勢，影響國家城鎮化的整體戰略格局。一方面，相比大中城市，“城市型”縣城的核心優勢正在於它既屬於城市體系的組成部分，而且城市運行的成本明顯較低，能夠與其他較高等級的城市形成合理梯度。這是縣城有效承接大中城市轉移的低端產業以及其他功能的重要基礎條件。但是，一旦城鎮化陷入“房地產化”的發展路徑，畸高的房價與地價將無可避免地轉換為城市運行的成本與勞動力再生產的成本，從而對產業發展產生擠壓效應，並提高城市公共服務供給的成本。在這一過程中，縣城承接核心城市功能轉移的能力必然被弱化，一些縣城甚至可能因此錯失當前大城市產業與功能調整的發展機遇。與此同時，“城市型”縣城聚集了大量農民工群體，是中國未來吸納人口城鎮化的重要場域。但是，畸高的房價帶來的是畸高的城鎮化成本。在這些地區，房地產與公共服務“捆綁”驅動的購房群體大多是已經完成非農化的本地城鄉居民，其帶來的城鎮化增量並不大，而外地農民工則越來越難以在這些發達地區實現安居樂業，完成市民化轉型。

因此，被“房地產化”的縣域城鎮化看似提高了“城市型”縣城的建設標準和人口集聚程度，但從根本上侵蝕著這些縣城，使之難以更深入地融入城市體系，發揮獨特產業和人口承接能力的優勢。這些縣城承接能力的弱化，也將對城市群體系整體發展能力的提升帶來負面效應。

另一方面，對於“鄉村型”縣城而言，由於它們與最廣泛的鄉村社會緊密關聯，因此這些縣城建設陷入“房地產化”所產生的後果更為嚴重。首先，絕大部分“鄉村型”縣城的發展潛力有限，很難成為農民城鎮化的最終結點。當前，國家也逐漸明確這類人口流出型縣城的功能定位，強調其不應盲目擴張，需要“有序引導人口向鄰近經濟發展優勢區轉移”。因此，農民在中西部地區進行的縣域城鎮化實際上只具有過渡性質，而“房地產化”的縣域城鎮化通過把房地產市場與民生公共服務相“捆綁”，很大程度上將人口與資源鎖定在鄉村，使農民家庭不得不把辛苦獲得的家庭積累投放在縣城，難以進行更為理性的城鎮化決策與更自由的空間流動。更為重要的是，在當前縣城房價高漲的背景下，絕大部分農民都需要負債購房，而高額的房貸壓力則使他們很有可能難以承擔二次城鎮化的成本，從而對人口城鎮化造成更深遠的影響。其次，“鄉村型”縣城擔負著城鄉統籌的重要職責，這些縣城城鎮化的核心內容正在於通過提升縣域內部的一體化水平與整體建設，實現更高層次的城鄉統籌。然而，為了推進房地產業發展，地方政府不斷在縣城集聚公共資源，人為製造縣域內部的巨大分化，不僅無法改善城鄉關係，而且很有可能導致城鄉關係的進一步惡化。在縣域內部新的分化結構下，經濟能力相對較好的農民通過承擔巨大的經濟壓力，尚可以獲取較為優質的基礎設施條件與公共服務；無力負擔房價的弱勢農民則被排斥在外，難以享受縣域城鎮化帶來的經濟社會福利，這顯然嚴重背離了縣域城鎮化的初衷。

更值得警惕的是，依靠房地產推動的縣域城鎮化是整個社會風險不斷累積的過程，它的短期“發展”效應是以透支社會資源與城鎮化的穩定秩序為代價的。無論是東部地區還是中西部地區，由於縣域經濟的發展能力並未實現真正提升，房地產市場的繁榮與房價激增，以及由此帶來的鉅額土地財政收入與融資性貸款，根本上所依託的是政府公共資源的輸入以及對城鄉居民家庭資源的抽取，即通過透支國家與家庭的資源以維繫城鎮化的推進。

這帶來了嚴重後果：一是，地方政府透支公共資源導致政府債務激增，成為影響鄉村社會穩定與國家財政安全的重要隱患。“拆遷運動”所依託的資金大多屬於政策性貸款，而土地財政與融資性貸款同樣不是真實的財政收入，這些本質上都是一個地區未來增長的貼現，絕大部分縣城都因此產生了遠超地方財政能力的鉅額債務。以T縣為例，2020年，該縣的本級公共財政僅為6.13億元，預算內債務與隱形債務的總量卻達到了75.9億元，每年需要繳納的利息高達7億多元。顯然，由於縣域經濟並未實現真正發展，僅依靠行政拆遷與本地農民購房來推動的土地財產很難長期維繫，一旦開發飽和、地價下降，地方政府的債務風險將急劇增加。

二是，城鄉居民家庭再生產的成本會因此快速提高。這不僅引發了普遍的社會焦慮，更重要的是會導致農民家庭的脆弱化。國家提供的民生公共服務是保證城鄉居民家庭再生產的重要基礎，教育作為基本公共服務，更是與家庭長期的發展能力提升緊密相關。在當前房價畸高的背景下，無論是東部地區還是中西部地區的鄉村人口，大多不得不投入家庭過去的主要積累與未來的大部分收益，以應對縣級政府變相抬高公共服務價格的後果。從這一角度來說，高額的房價為地方政府的財政收入與城市擴張提供了經濟基礎，卻是以透支整個社會的家庭資源為代價的。更為重要的是，與東部農民相比，普通中西部農民的收入與市場風險應對能力較弱，而他們恰恰構成了農民的主體。大量透支他們的家庭收入，將使這部分最弱勢的群體陷入更脆弱的境地。很多中西部農民在支付完縣城房子的首付後，家庭積蓄就所剩無幾，未來有限的工資還需要承擔高額的房貸支出。同時，由於中西部縣城的就業機會匱乏，農民購房後並不能享受相應的就業環境，增加家庭收入，相反，為了照顧在縣城讀書的孩子，他們不得不犧牲原有的勞動力進城陪讀，進一步拉高家庭的消費水平。因此，一旦面臨疾病、失業等風險，農民家庭的穩定性將難以保持。整個鄉村社會也正是在這一過程中普遍感覺到強烈的不安全感與焦慮感，這也構成了當前影響基層社會穩定性的重要隱患。

這些都深刻表明，以房地產為中心的縣域城鎮化從根本上來說是一套透支性的發展模式，即通過透支大量公共資源與家庭資源來實現城市的短期擴張與繁榮。長此以往，這必然會影響整個基層社會的穩定性，產生極為嚴重的後果，必須引起警惕。

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▍迴歸合理的縣域城鎮化道路

縣域城鎮化是中國城鎮化的重要組成部分，不應當為了城鎮化的短期效應，陷入高成本、高風險的低質量發展模式，必須儘快擺脫對房地產市場的過度依賴，迴歸合理的發展道路。總體而言，當前縣域城鎮化的核心目標仍在於應對城鎮化中後期的挑戰，推進城市體系與城鄉體系的優化，這需要處於不同區位的縣城發揮各自的功能。

首先，“城市型”縣城應當立足於建立提升城市群一體化發展、建設空間功能合理分化城市體系的基本目標，其核心在於處理好自身與大中城市的梯度關係，努力提升產業人口承載能力。“城市型”縣城是城市群與都市圈的重要組成部分，它與大城市不是同質化發展的關係，其建設重點不應當是盲目擴張空間、提升縣城的建設水平——這必然導致城市運行成本的拉高，以及為了大規模投資而產生對房地產市場的過度依賴——而是應當通過更加紮實的公共服務供給、治理水平的提高以及重點基礎設施的建設，提升自身與大中城市同城化、一體化的水平，並始終保持縣級城鎮低成本運行的核心優勢。從而，“城市型”縣城才能形成比較優勢，承擔起大城市轉移的功能，實現縣域城鎮化的高質量發展。同時，“城市型”縣城的城鄉一體化程度較高，縣鄉村三級構成了較為完整的經濟生產與社會生活體系，鄉村兩級人口與資源的存蓄能力是縣城保持活力的重要基礎。“城市型”縣城不需要急於在縣城集聚資源與人口，驅動本地農民進城也不是這些地區縣域城鎮化的重點，而是應當發揮城鄉一體化的顯著優勢，並將吸納外來人口作為人口城鎮化的重點，降低人口城鎮化成本，釋放縣域吸納人口的潛力。由此，這些縣城就能更好地完善中國的城市體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展，助推中國城市經濟的快速增長與發展。

其次，廣大中西部地區“鄉村型”縣城發展的核心是處理好與鄉村社會的關係，其主要服務對象是農民與農村，主要發揮鄉村振興與城鄉統籌的功能。隨著城鎮化進入中後期，城鎮發展的基本格局已經奠定，絕大部分“鄉村型”縣城很難再轉型為“城市型”縣城，縣城的過度建設不僅無法推動縣域經濟發展，反而容易引發公共資源浪費，阻礙人口自由流動，影響中國城鎮化的總體進程。“鄉村型”縣城在新形勢下必須順應人口流動的趨勢，明確自身服務廣大鄉村人口的基本目標。這就意味著，它必須處理好自身與鄉村社會的關係，將民生需求滿足與公共服務供給作為“鄉村型”縣域發展的核心內容，逐步形成縣域統籌、縣鄉村功能銜接互補的有機公共服務體系，尤其注意公共服務的合理配置，強化縣域公共服務的可及性與開放性，提高縣城與鄉村兩級的統籌程度與銜接能力。同時，這些縣域以農業經濟為主，縣城是農業產業鏈延伸、升級的理想集聚地。隨著縣城城鎮化的發展，縣級市場、交通、物流和供應鏈進一步完善，農民與農業將有更強的對接市場的能力，從而提升農業的產業化水平。在這一過程中，“鄉村型”縣城就可以依託農業經濟發展來持續增加農民的收入，強化其經濟積累能力與城鎮化能力，並推動農業產業的現代化，達到鄉村振興的效果。