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曾任白宮國家經濟委員會副主任
✪ Rebecca Kysar
✪ 西東 (編譯)、迦然 (審校)
文化縱橫新媒體
【導讀】過去多年來，把中國塑造為“威脅”，以維護世界經濟安全為名推動美國優先的政策，成為美國一大外交策略。然而美國政府最新推出的千億美元級《通脹削減法案》和《芯片與科學法案》兩項舉措，卻因盟友國家對標政策的出臺，而面臨觸礁。本文作者就憂心忡忡地指出，美國盟友及夥伴國“各自為戰”的舉動，將使所有人陷入“逐底競爭”的惡性循環之中。
作者為美國的新產業政策辯護，認為美國補貼特定行業不會對他國造成負面影響，他國可從新技術發展中受益，而美國的初衷是確保供應鏈安全、擺脫對中國的依賴，並不排斥盟友及夥伴合作。作者以全球最低稅為例，將衝突矛頭指向跨國公司。跨國資本利用各國稅收政策的差異來謀利，而各國爭相降稅吸引企業的做法致使經合國家的平均企業稅從1980年的45%降至2020年的23%。在清潔能源、半導體等關鍵行業，具備專業技術和資源的跨國巨頭引發了政府間對抗，如果日本、韓國、歐盟繼續與美國進行補貼競賽，獲勝者只有跨國公司們。
在臺積電、三星紛紛對美國新產業政策表達不滿的情況下，此文展露出借批判跨國公司來轉移矛盾的意圖。然而就如文章所述，對盟友及夥伴示好的政策，都可能受到信奉“美國優先”的反對派的阻撓，美國政府能否在國內和國際之間找到平衡，避免雄心壯志的一攬子計劃流產，恐怕不是拜登任期內能夠完成的任務。
本文為文化縱橫新媒體原創編譯“美國之變的想象與真實”系列之五，編譯自美國Foreign Affairs雜誌（2023年5/6月刊），原題為《美國新產業政策的危險——如何阻止全球再陷逐底競爭？》（《The Perils of the New Industrial Policy：How to Stop a Global Race to the Bottom》）。由於作者立場、議題設置等原因，本文僅反映局部信息，僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。
文化縱橫新媒體 · 國際觀察
2023年第13期 總第118期
2021年G7峰會後，拜登政府與近140個國家達成具有里程碑意義的全球最低稅協議，該協議將公司稅率定在15%，意在“結束持續數十年的破壞性稅收競爭”。在現行制度下，跨國公司更傾向於將利潤轉移到低稅收管轄區，國家更可以通過“惡意降稅”招商引資，陷入美國財政部長耶倫所說的“全球逐底競爭”。如今全球最低稅率的大範圍簽署，表明各國政府都已認識到，在這場惡性競爭中，除了逃稅的跨國資本外，幾乎沒有國家能夠受益。結束這場零和遊戲，將使大多數國家過得更好。簡言之，全球最低稅率打破了狹隘的競爭，促進了合作共贏。
為鼓勵關鍵領域的經濟活動，拜登政府採取了稅收激勵措施。稅收優惠和其他補貼是美國應對氣候變化和確保供應鏈安全的核心舉措，這包括兩項具有里程碑意義的法案，《通脹削減法案》（IRA）和《芯片與科學法案》（chips and science act）。
擺在美國面前的一個重要問題是：新的產業政策，是否會引發盟友和其他友好國家的新一輪“逐底競爭”？這將與政策初衷相悖。在《通脹削減法案》中，電動汽車的稅收抵免，取決於關鍵零件的生產地，“無意地”將歐盟產品排除在抵免之外，而歐盟將汽車行業視為支柱產業。《芯片與科學法案》促使相關公司將半導體產能轉移出中國大陸及臺灣地區，但也可能使日本、韓國、歐盟的生產受到威脅。如果不給予美國盟友及夥伴新的合作契機，他們可能會採取針對性的措施來反擊，比如以《購買歐洲法案》對標《通脹削減法案》。在西方各國對中美競爭擔憂日趨加劇的情況下，美國受到了採取更多“保全供應鏈”措施的壓力，比如現在就有人呼籲拜登政府在製藥和船舶產業採取類似的政策和補貼。
由稅收補貼政策帶來的新一輪“逐底競爭”並非不可避免，國際合作的相關內容已被納入《通脹削減法案》裡的大頭，也就是清潔能源補貼中。拜登政府起始便認為“全球合作”是必要的，但為了避免友好國家的相互競爭，拜登政府需要更多政策和外交的努力。
基於此，在全球最低稅多邊合作的成功基礎之上，美國需要一個更開放合作、更可持續的模式來應對其他國家的經濟挑戰。而中國已對半導體、電動汽車、軟件和技術硬件等戰略性行業進行補貼。如果美國無法建立可持續的模式，盟友及合作伙伴可能各自為戰，陷入稅收補貼的逐底競爭中，並無力阻礙“經濟威脅”。
（本文發表截圖）
▍共贏遊戲：全球最低稅的成功經驗
在大國競爭加劇和經濟不安全加劇的背景下，全球最低稅推行的理由是強有力的：幾十年來，各國政府都蒙受著爭相降稅帶來的損失，那些所謂的“稅收避風港”吸引著跨國資產不斷轉移，儘管他們在那些國家的業務寥寥。
2008年金融危機之前，經營轉移很少受到各國政府的審查。但經濟衰退迫使各國政府謀求新的收入來源，偷逃公司稅的問題才被反覆提及。2012年秋的英美聽證會顯示，許多跨國公司積極利用各國稅收差異。例如微軟通過將知識產權轉移至百慕大、愛爾蘭和新加坡來避免三年65億美元的稅款，而星巴克一位高管作證其英國公司將部分收入轉移到荷蘭的一家子公司逃稅。更有一家會計事務所的洩密表明，盧森堡幫助避稅的公司高達340家。
逐底競爭的代價，從長期看是巨大的。2000年經合組織國家的平均公司稅是32%，二十年後降至23%，而在1980年前後，這一數字很少低於45%。對美國來說，降低公司稅的代價尤為昂貴：據統計，公司稅每降低1%，十年內聯邦政府收入將對應減少1000億美元。2017年，美國迫於壓力將公司稅從35%降至21%。跨國資本的避稅獲利以犧牲普通工人和其他人為代價，因為政府要麼需提高其他稅收，要麼減少政府投資或服務來填補空缺。
以上事實，促使拜登政府集全球之力，結束企業稅的逐底競爭。2021年，那些曾被稱作“避稅天堂”的國家簽署了協議，以避免潛在的收入損失和國際聲譽的折損，甚至像中國這樣的美國競爭對手也認為，全球最低稅率的合作符合其國家利益。如果全球最低稅率能全面實施，該協議能使全球企業稅收增加約2200億美元，換言之9%。
然而全球最低稅的簽署，在美國國內遭遇了阻礙。在起草《通脹削減法案》時，西弗吉尼亞州的民主黨參議員喬·曼欽（Joe Manchin）堅稱，該法案將全球最低稅的措施從最終立法中刪除了。他認為，如果美國在其他國家之前，先批准稅率，將使美國公司處於不利地位。美國的按兵不動，並未影響其他國家推進稅率調整，歐盟成員國將在2023年底前實施全球最低稅。事實上，該協議允許各國對跨國公司在其境內業務徵收最低15%的稅率，而不管公司將利潤轉移到哪家外國實體。
倘若美國政府缺席全球最低稅協議的簽署，美國與歐盟及其他盟友的貿易經濟關係將進一步惡化。例如，外國政府對美國公司執行該協議，而美國政府可能出於本土公司的利益，出臺報復性政策相威脅。但這種緊張局勢是可以避免的。實際上，特朗普2017年的減稅方案，將於2025年到期，國會有機會使美國稅法符合全球最低稅，並在此過程中增加收入。但現在的問題是，國會和2025年執政的政府，是否會採取相應的行動。
▍新一輪競爭：芯片，我的還是你的？
頗具諷刺意味的是，在全球合作提高企業稅的歷史性時刻，各國開始變相進行企業補貼，試圖讓跨國公司把經營活動轉移至自己的司法管轄區內。而美國的《通脹削減法案》和《芯片與科學法案》無疑加劇了這一趨勢。
美國出臺的這兩項法案，都旨在應對關鍵行業的挑戰。《通脹削減法案》在未來十年將為清潔能源和綠色技術提供近4000億美元的政府支持，其中約四分之三以稅收抵免的形式提供。一則分析發現，到2030年，該計劃的執行將使美國溫室氣體的排放量比2005年低32%~42%。《芯片與科學法案》為在美國建造工廠的跨國公司提供超600億美元的補貼，以尋求供應鏈多樣化，並儘可能不再依賴中國大陸及臺灣地區。這其中約240億美元以稅收抵免的形式發放，其餘以贈款和補貼貸款形式出現。
我們認為，對特定行業的稅收抵免與全球最低稅並不衝突。全球最低稅主要防止公司利潤（特別是牽扯到知識產權）轉移至低稅收管轄區，但它無法對當下的製造業競爭施加影響，因為雖然兩項法案都包含稅收抵免，政府卻可以通過特定方式進行結構化補貼，以避免算作減稅。加之直接贈款和補貼貸款的形式，全球最低稅的要求並非不可逾越。
所以這種特定行業的補貼並不一定導致新的逐底競爭。在理想情況下，一個國家應當能補貼特定行業，例如清潔能源，而不給其他國家平添成本。而且這種應對氣候變化的補貼，也可能使其他國家從新技術中受益。這就是《通脹削減法案》想要達成的目標。在該法案中，大多數稅收抵免都適用於美國生產商，而沒有對其技術獲得地的限制。當然，如果企業能滿足美國及其屬地製造的要求，能加計10%的獎金，但大多數條例並不針對境內生產。通過這種方式，《通脹削減法案》加強了合作而不是競爭。
不過既然一些措施是為了將關鍵供應鏈轉移至美國或留在美國，那也必然會犧牲盟友及合作伙伴的部分利益。《芯片與科學法案》的補貼僅適用於美國境內的半導體工廠，《通脹削減法案》裡電動汽車7500美元的稅收抵免僅適用於在北美組裝且電池符合法案要求的幾款車型。另外，該法案要求汽車電池關鍵礦物要有一定比例來自美國自由貿易協定夥伴，或在北美回收；電池組件有一定的比例是在北美製造的，並隨時間推移增加本土製造的份額。
而美國有充分的理由去執行這些關鍵行業的補貼。首先，美國的半導體和其他關鍵商品的生產依賴於中國及其他競爭對手原材料的供應，造成了重大國家安全風險。其次，中國臺灣生產了全球90%以上的最先進半導體，中國未來的任何舉動都可能對美國經濟構成挑戰。鑑於半導體行業的特性，重新建設轉移的準備時間極長，因此其後果具有相當破壞性。此外經驗表明，美國私營部門難以獨自開發臺灣芯片的可行替代品。換句話說，目前的現狀是關鍵商品的生產已經過度集中在中國或易受中國影響的地區和國家，所以這種不平衡的態勢亟待美國及其他國家通過反補貼進行干預。
有需指出的是，這些法案意欲達成的目標都是正確的，譬如振興美國工業生產、提高美國工人工資、及免受重大供應鏈中斷等等。但需聲明的是，美國並無僅僅謀求自身利益的動機：因為如果僅專注國內產能，會導致政府開支猛增、工人生活水平的降低等負面影響。因此美國有充分的動力尋求與盟友及夥伴的合作。
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▍沮喪的事實：來自盟友的背刺
令人沮喪的是，許多盟友及夥伴將美國的專項激勵視作逐底競爭的新形式。2022年12月，韓國在頒佈新一輪半導體補貼後，其財政部立即呼籲更大補貼，而立法機構也在認真考慮。2023年2月，日本也批准了對半導體行業的新一輪補貼。與此同時歐盟也在考慮為半導體行業提供新補貼。而中國臺灣也頒佈了半導體的稅收抵免，旨在保持臺灣半導體的領先位置——當然，這與美國及其他國家的目標完全背道而馳。
歐盟對美國的清潔能源政策，特別是電車補貼反應激烈。2023年1月，法國總統馬克龍猛烈回應，“你在傷害我的國家。”2023年3月，歐盟委員會宣佈，擬2030年實現40%清潔能源技術產品本土造，並在汽車電池和其他行業所需關鍵礦物設定了類似目標（本土生產10%的關鍵原材料，加工至少40%的關鍵原材料）。歐盟也隨之鬆綁了國家補貼制度，允許成員國採用“對等補貼”（matching aid）與歐盟以外國家進行競爭。該條例採取的唯一要求是“某些企業存在轉出歐洲的現實風險”。而歐盟的政策是否會引發適得其反的逐底競爭，取決於各成員國本身的行動。
新一輪的補貼競爭將削弱法案本身的初衷。危險在於，這些補貼將被消化成企業的稅後利潤和水漲船高的生產成本，而不是幫助政府開發綠色技術和供應鏈的多樣化，更難以提升工人薪資。以半導體行業為例，僅有少數公司具備專業知識和資源，能夠承擔建設新工廠的昂貴開支，而且這些需要規模經營和範圍經濟。這一產業裡的企業巨頭甚至可以引發國家政府間的對抗。如果日本、韓國、歐盟繼續與美國進行補貼競賽，最終的結果是半導體產業不僅從中國大陸和臺灣遷出，更將從自己國家遷出。而這場逐底競爭的獲勝者只有跨國公司們。
補貼競爭推高的生產成本不容忽視。在《通脹削減法案》的某些條例裡，從事清潔能源技術的企業需將生產轉移至美國或少數幾個選定國家中（僅有使用美國製造材料或服務的公司能享受10%的生產和投資稅收抵免獎金；電動汽車的稅收抵免需滿足某些生產階段，例如最終組裝，在北美進行的條例，關鍵礦物的開採必須在北美及自由貿易協定國進行，比如韓國或澳大利亞，歐盟不在其中）。這些政策逆轉了跨國公司僅以最低成本選擇生產地的慣例，而這也意味著部分補貼的發放將僅用於抵消在美生產推高的經營成本。
事實上，在美國本土從事清潔能源生產幾乎沒有經濟優勢，也維護不了國家安全。儘管美國製造看似帶動了工作崗位的增加，但也伴隨著隱形成本。例如，這些工人可能原本在其他行業從事生產性工作，已是美國經濟的一部分支柱。而本土生產可能推高清潔能源及相關產品的價格，導致國內整體清潔能源使用減少、引發消費者不滿，其產品在國際上也不具競爭力，最終導致助振經濟和維護國家安全的目標難以實現。為了擺脫在綠色技術上對中國的過度依賴，補貼無法完全中立，然而將本土生產放在首位實屬本末倒置。我們應將補貼用於降低全球供應鏈風險上，聯合盟友及合作伙伴降低成本，達到共贏。
在俄烏戰爭與中美關係日趨緊張的局勢下，我們承認補貼政策對美國與盟友及夥伴的關係製造了經濟裂痕，並提升了外交成本。美國發起的半導體和清潔能源等關鍵技術的合作可以幫助各國脫離對中國的過度依賴，並順應美國自身的目標。然而如今各國採取的“分頭行動”可能使合作破裂，美國有可能需引入新的工具，譬如軍事力量，來將盟友和合作夥伴聚集在一起。
▍美國及其盟友的選擇：各輸還是共贏？
為避免美國與盟友間適得其反的競爭，拜登政府需要引入新形式的合作，幸運的是，相關政策已見雛形。2023年3月，在歐盟委員會主席馮德萊恩訪美期間，美國與歐盟宣佈將就電車電池所需關鍵礦物的自由貿易協定開始談判。如果該協定順利達成，採用歐盟關鍵礦物製造電池的汽車預計佔補貼汽車的一半以上，儘管這些汽車的組裝仍需在北美進行。這一擴展性的合作顯示出美國與其他友好國家簽署自由貿易的潛力。
然而，也有跡象表明，國內反對派將對協議達成構成障礙。儘管拜登政府將該協議作為行政令進行，企圖繞過國會批准，但參議院財政委員會主席、俄勒岡州民主黨參議員羅恩·懷登斷言，白宮將不得不與國會合作，否則國會將使其推進變得棘手。而民主黨保守派喬·曼欽此前曾批評拜登將清潔能源激勵措施擴展至盟友國家的意圖，甚至投票反對國稅局專員候選人來阻撓拜登的努力。
但拜登政府仍有變通方式推進合作。例如在2022年12月，儘管歐洲表達了對拜登“美國優先”工業政策的擔憂，但仍然宣佈與美國協調芯片補貼，並且美國商務部表示，爭取將此類協調擴散至與更多盟友及夥伴的合作。儘管協議僅就各國管轄範圍內的生產做出了激勵措施，但是一個在有自由裁量權之下不相互競標的聯盟是有可能達成的。此外，美國可能會出臺更多政策來幫助半導體產業的轉移，因為據半導體產業專家評估，《芯片與科學法案》可能不足以達成目標。
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而來自中國的挑戰，不僅限於芯片和清潔能源。2023年3月下旬，參議院國土安全和政府事務委員會的報告指出，中國和印度製造的關鍵藥物的危及美國國家安全。報告引用了戰略準備和響應管理局（ASPR）的數據，在用於重症急性護理的通用無菌注射藥物中，美國對中印材料的依賴高達90%~95%。美國賓夕法尼亞大學的醫療倫理與政策學院的主席伊曼紐爾（Ezekiel Emanuel）等專家也呼籲關注採購中國藥物的風險，他呼籲出臺醫藥行業的稅收補貼，將藥品生產帶回美國。英國金融時報報道，醫藥業的政策遊說已經開始。但醫藥補貼也將引發與芯片和電車補貼相似問題：觸發另一場惡性逐底競爭。
為避免逐底競爭的措施在美國國內面臨著重重阻力。比如在達成自貿協定的國家間給予製藥業的統一補貼，但國會議員可能對補貼歐盟及他國產品持反對票，而美國和其他友好國家對嚴重依賴中國或其他“威脅國”的關鍵產品徵收協調一致的關稅，可能在政治上更受歡迎。在充足的準備之後，醫藥生產可以逐步轉移至美國及其友好國家。
當然，任何選項都伴隨著代價，比如補貼意味著其他方面更多的徵稅，關稅也將抬高物價，但為了一個更強大的、更安全的供應鏈，這些努力都是值得的。關鍵行業的補貼政策引發了其他行業的訴求，但我們都知道，只有極少數的行業具備轉移現有生產地的充分理由，並且轉移的好處能夠蓋過高昂的成本。
就如美國財政部長耶倫所強調的，避免逐底競爭的協調合作僅限於具有共同價值觀的夥伴，而不是整個世界。從本質上講，“友岸外包”阻止了其他國家利用產業槓桿來破壞他國經濟的舉措，平衡了產業集中化的風險，並深化了全球經濟一體化的程度，但這種一體化僅限於美國及其友好國家。
全球最低稅的廣泛達成，表明各國可以合作應對跨國公司帶來的巨大挑戰，它們引發的國與國的博弈無助於生產力的提高，僅是實現了企業利潤的最大化。現在的問題是，美國及其友好國家能否在關乎國家安全和氣候變化的關鍵行業找到類似的解決方案，而不是引發新一輪的逐底競爭。這種競爭的代價將由美國及其本土工人承擔，並無助於實現供應鏈安全和清潔能源的轉型。
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本文為文化縱橫新媒體原創編譯“美國之變的想象與真實”系列之五，編譯自美國Foreign Affairs雜誌（2023年5/6月刊），原題為《美國新產業政策的危險——如何阻止全球再陷逐底競爭？》（《The Perils of the New Industrial Policy：How to Stop a Global Race to the Bottom》）。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
