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2023年3月，在美國、英國和澳大利亞宣佈建立“三邊安全夥伴關係”（AUKUS）並開展核潛艇合作的18個月後，三國領導人齊聚美國加州聖迭戈海軍基地，共同宣佈了三國核潛艇合作的最終方案。鑑於三國核潛艇合作造成嚴重核擴散風險並引發負面連鎖後效，國際社會始終對此高度關切。而此次方案公佈也意味著三國不顧國際社會的批評與反對，執意將其合作進程推入實質性實施階段，未來勢必將給核領域全球治理帶來政治、法律、技術等方面的多重困境。
一是在政治層面，美英澳核潛艇合作挑動陣營對抗、凸顯雙重標準，嚴重損害大國戰略互信，加劇核領域全球治理困境。三國所組建的AUKUS與“四邊機制”“五眼聯盟”一脈相承，都服從和服務於美國主導的“印太戰略”，旨在挑動地區陣營對立，進行地緣零和博弈。美國這種拉幫結夥炮製盎格魯-撒克遜“小圈子”，集中整合資源向“印太地區”傾斜，運用高新技術和戰略力量擴大其軍事影響力，將自身地緣政治利益置於核不擴散義務之上，將加劇各國的軍事對立和衝突風險，嚴重損害大國間戰略互信。
美英澳極力推進核潛艇合作也充分暴露了三國在防擴散問題上的雙重標準和虛偽本質。美英口口聲聲要維護《不擴散核武器條約》（NPT），推動伊朗核問題全面協議對伊核計劃實施嚴格限制，但與此同時，卻向澳大利亞這個西方軍事盟國和無核武器國家轉讓數以噸計、丰度超過90%的武器級高濃鈾。這嚴重衝擊了以NPT為基石的國際核不擴散體系，直接損害國際社會推進核領域全球治理的努力。
二是在法律層面，美英澳惡意利用NPT未直接約束無核武器國家發展核潛艇的“漏洞”，強行援引國際原子能機構全面保障監督協議“豁免條款”，將給該機構保障監督體系帶來嚴峻挑戰。
NPT並未直接限制無核武器國家發展核潛艇，國際原子能機構根據NPT要求與無核武器國家之間簽訂的全面保障監督協定也沒有就核潛艇反應堆中核材料保障監督問題做出詳細規定，僅在其中第14條規定當事國可對其“不受禁止的軍事活動”中的核材料申請豁免保障監督。三國宣稱遵守“最高的防擴散標準”，表示將援引全面保障監督協定第14條與機構談籤相關安排，但鑑於第14條本質上屬於保障監督的“豁免條款”，三國此舉無異於以保障監督之名行豁免核查之實，其實質是脅迫機構秘書處在保障監督問題上為其核潛艇合作背書。
但從法律上看，三國核潛艇合作不能簡單適用於國際原子能機構當前的保障監督體系。這是因為，一方面，美英澳核潛艇合作造成嚴重核擴散風險，直接違反NPT的目的和宗旨。另一方面，國際原子能機構若直接為三國核潛艇合作實施保障監督，恐面臨違反《國際原子能機構規約》的法律風險。《國際原子能機構規約》第二條明確規定“機構應盡其所能，確保由其本身、或經其請求、或在其監督或管制下提供的援助不致用於推進任何軍事目的”，而美英澳核潛艇合作明顯屬於“軍事目的”。
三是在技術層面，國際原子能機構當前的保障監督體系不能對三國核潛艇合作進行有效監管，無法確保澳不將其中的核材料轉用於核武器。一方面，從實際情況看，國際原子能機構作為負責和平利用核能活動的政府間國際組織，其現有保障監督措施僅在民用核活動方面有實踐經驗，例如核材料衡算、封隔監視、遠程監測、環境取樣等，對軍用核活動實施保障監督尚無先例。鑑於無核武器國家核潛艇相關保障監督問題將對機構保障監督體系產生深遠影響和重要示範效應，必須由所有國家深入研究討論並形成共識後確立相關規則，特別是任何保障監督安排及相應核查技術的科學性、合理性、有效性和可信性都需要認真研究、比較和驗證。另一方面，國際原子能機構現行保障監督體系無法對美英澳核潛艇合作進行有效監管，不能確保澳不發展核武器。澳雖沒有核材料生產設施，但擁有較為雄厚的核技術基礎，並已掌握鈾濃縮技術，加之機構無法對未申報的核材料或核活動進行及時有效探查，澳秘密建造核材料生產和核武器研發設施是完全有可能的。
綜上而言，美英澳核潛艇合作使當前國際核不擴散體系面臨著最重大的挑戰，國際社會如何應對這一衝擊是關乎核領域全球治理的新課題。
（作者分別為中核戰略規劃研究總院工程師、中核戰略規劃研究總院高級工程師）
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