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海洋安全是歐盟共同安全與防務政策（ESDP）的重要內容，是在一個長週期內指導歐盟各項涉海政策的頂層戰略設計，旨在為歐盟及成員國相關政策決策及實施提供原則性和方向性指引。2023年3月10日，歐盟委員會、歐盟共同外交與安全政策高級代表聯合發佈《加強歐盟海上安全戰略，應對不斷變化的海上威脅》文件（簡稱“海洋安全戰略”）。文件的發佈，標誌著歐盟在時隔九年後完成了對2014版“海洋安全戰略”的全面更新。這是歐盟延續近年來積極推動的戰略自主性建設道路，基於歐盟“戰略指南針（2022）”強化共同防務能力的全新舉措，彰顯了歐盟試圖以更加積極有為的姿態，鞏固和擴展成員國海上集體利益，宣示推廣西方價值觀的戰略目標。
2022年11月10日，法國總統馬克龍在法國土倫海軍基地向軍隊發表講話時提出制定新的國家戰略理論，以便在“世界秩序的破裂中保護法國的主權”。
聚焦應對海上安全挑戰的能力
長期以來，海洋安全問題並不在歐盟關注範圍內，而是完全由各成員國自行負責，歐盟更多的是提供溝通協調的平臺。2014年發佈的《歐盟海洋安全戰略》及同時啟動的“行動方案”，標誌著海洋安全正式成為歐盟層面的戰略事項，初步奠定了歐盟相關集體行動的框架。此後，歐盟一直將自身視作海洋安全公共產品的供給者，強調促進基於規則的全球海洋治理實踐，在應對海上非傳統安全挑戰和創新海洋合作概念等方面取得了若干成就。
以2017年歐盟理事會發布《修訂海洋安全戰略行動方案結論》為開端，歐盟成員國圍繞更新“海洋安全戰略”進行了漫長且激烈的政策辯論。新版戰略文件就是內部協調和凝聚共識的結晶。歐盟更新“海洋安全戰略”的主要動因，是為了更加高效地應對國際新形勢下日益複雜多元的海洋安全挑戰，提升其在國際地緣政治格局和全球海洋治理體系中的地位。歐盟在新版“海洋安全戰略”中指出，當前全球海洋領域的戰略競爭持續加劇，歐盟面臨更加複雜的多層次安全威脅：一是來自歐洲邊緣海域的地緣政治威脅，集中體現在烏克蘭危機對海上安全和歐洲經濟產生的溢出效應。歐盟認為俄羅斯的軍事行動嚴重衝擊地中海、黑海、波羅的海等歐洲邊緣海域的海洋安全秩序，威脅歐盟及成員國在上述海域的政治和經濟利益，包括自由航行、無害通過、海洋基礎設施保護等。二是多種海洋非傳統安全問題也將對歐盟海洋利益構成長期性威脅，如氣候變化、海洋資源枯竭等可能會激化海上戰略競爭，同時滋生各類海上犯罪活動。
總體而言，歐盟更新“海洋安全戰略”的實質，是以“泛安全化”邏輯實現對傳統與非傳統兩類海洋安全政策的整合優化，以更好地適應技術變革等因素帶來的傳統與非傳統安全議題日益難以區分的狀況，在提高戰略資源利用效率的同時，全方位提升歐盟應對當前及未來複雜海上安全挑戰的能力。
多邊主義基礎上的多元目標
從歐盟的相關政策表述來看，多邊主義是歐盟海洋安全戰略佈局實施的核心原則。歐盟在新版“海洋安全戰略”文件中反覆強調了多邊主義原則的重要性：一方面，加強歐盟內部成員國之間的多邊協調，包括2024年組織舉辦年度歐盟海軍演習、增強漁業管理局（ECFA）和海洋安全局（EMSA）等歐盟涉海機構之間的工作協調性等；另一方面，加強與夥伴國之間的海洋安全戰略合作，包括信息共享、海上態勢感知能力建設、人員培訓等，尤其是在幾內亞灣、“印太”等歐盟的重點戰略關切區域。
歐盟在新版“海洋安全戰略”文件中，對當前和未來根本性的海上安全利益，以及六類宏觀戰略目標進行了系統性規劃界定，針對性地修正了2014版戰略對上述內容界定過於籠統、偏重非傳統安全和海洋治理而淡化軍事工具的使用、戰略聚焦區域集中在歐洲及周邊海域等問題。
首先，歐盟將“維護歐盟、成員國、公民和夥伴國安全”“維護全球和平與穩定，保持海上航線的自由和開放”“保護關鍵海上基礎設施”等標記為根本性海上安全利益。上述內容帶有鮮明的“泛安全化”烙印，兼顧了傳統與非傳統安全兩類現實需求，尤其是非傳統安全問題外溢產生的潛在安全威脅。
其次，歐盟設定了六大海洋安全戰略目標，包括加強海上安全活動、與合作伙伴協作、建立領先的海洋領域意識、危機和風險管控、能力提升、教育培訓。為實現上述目標，歐盟的政策工具箱同時包含了軍事和民事手段，既有成員國之間基於“海上存在協調（CMP）”的軍事行動整合，又有對西印度洋等國際公共海域打擊海盜國際合作的參與。
再次，對域外海域戰略關切的顯著增加是新版戰略的重大“新意”，歐盟的戰略佈局幾乎覆蓋了全球海域，宣示了其渴望成為全球性海上力量的戰略雄心。
海洋戰略觸角伸向亞太
自2017年美國政府出臺“印太戰略”以來，在經濟和地緣政治利益的雙重驅動下，歐洲國家和歐盟也緊隨其後陸續發佈“印太戰略”文件，開始常態化密集湧入亞太地區，並在一定程度上協助配合美國實施對華戰略競爭，給地區安全帶來了諸多風險。2018年法國國防部率先發布《法國印太防務戰略》，並於2022年進行了更新；2020年德國和荷蘭先後公佈《印太戰略指導方針》；2021年9月歐盟正式發佈《歐盟印太合作戰略》。
歐盟新版“海洋安全戰略”文件明確將亞太地區劃入其戰略關切區域，強調亞太地區的海上秩序直接關係到歐盟對重要海上航線安全的維護，會對歐洲繁榮與安全產生直接影響，因此需要在歐盟“印太戰略”框架下進一步加強在亞太地區的海上存在，提升在亞太海洋安全體系中的地位和話語權。簡言之，歐盟希冀在亞太地緣政治格局中成為足以左右地區海洋秩序的“域外支柱”，尋求獲取更高的海權地位，以相對獨立的身份發揮戰略影響力，而不是僅僅作為中美海上博弈的“看客”和美國對華制衡的“跟班”。
此外，歐盟新版“海洋安全戰略”文件凸顯了強烈的對華競爭色彩，多處內容含沙射影劍指中國，甚至涉及敏感的邊界爭議和內政問題。歐盟認為“印太已經成為地緣政治競爭激烈的地區，在東海、南海、臺海的武力展示和日益加劇的安全形勢，直接影響歐盟的繁榮與安全”，並在此基礎上設置了若干任務類型，包括在共同安全與防衛政策（CSDP）框架內部署海外派遣和行動、擴大與亞太地區合作伙伴的安全聯繫等。結合歐盟在“印太戰略”報告中對中國軍力增長的疑懼，以及美歐在科技、經貿、產業等領域逐漸加強的聯合制華趨勢來看，歐盟對亞太地區介入力度的持續增強將增大我國維護周邊安全和重大國家利益的壓力，也將增加中歐在亞太發生外交摩擦甚至衝突的安全風險。需要指出的是，該文件雖然包含著歐盟提升對華競爭性的戰略考量，但並不意味著歐盟不希望競爭成為中歐關係主基調的方針發生了大的改變，例如在具體的文字表述上保持了剋制，未公開點名對中國進行攻訐。
難以迴避實施中面臨的多重限制
雖然進行了精細縝密的戰略設計，展現了強烈的戰略決心及意願，但是歐盟難以迴避戰略實施中面臨的多重限制，這一“海洋安全戰略”從文本到政策成果勢必會經歷一個漫長且艱難的過程。
第一，歐盟內部協調困難重重。海洋安全戰略在性質上屬於歐盟共同外交與安全政策的分支，“政府間主義”是核心運行原則，文件雖然由歐盟頒佈，但對成員國的約束力有限。在後續的部署落實中，成員國保留了根據本國利益做出選擇的權利。歐盟成員國並非都擁有需要重視的海洋利益，因此能在多大程度上存在統一的海洋安全戰略共識尚存疑問。歐盟內部在強化海洋安全戰略的必要性、側重點、資源投入意願、對華政策等方面原本存在明顯分歧，新版戰略文件的出臺更多的是由於法國、荷蘭和德國三國的大力推動，雜糅了存在分歧的多種利益訴求。但在烏克蘭危機後歐盟戰略重心被迫聚焦在歐洲的大背景下，有多少成員國願意支持歐盟投入大量資源落實宏大的海洋安全戰略目標尚難確定。歐盟並未建立統一的海軍部隊，海上行動必須仰仗成員國的支持配合。值得一提的是，鑑於歐盟內部官僚機構冗雜，效率低下且缺乏協調的頑疾，整合軍事與民事涉海部門的巨大難度，也會給歐盟的海洋戰略努力帶來掣肘。
第二，美歐戰略目標和利益差異限制著歐盟的海洋作為，直接影響著歐盟的海上能力。跨大西洋戰略合作才是歐盟緩解海洋安全焦慮問題的最大依靠。以亞太事務為例，美國希冀的是通過將歐盟和北約作為整體引入亞太地區，充當美國推進“印太戰略”和制衡中國的助手，在美國統籌指揮下進行政策協調，根據美國的需要和利益提供輔助配合；歐盟則希望在介入亞太問題上擁有更多的自主性，以“平等夥伴”的獨立身份與美國進行協調，而非在美國主導下扮演從屬角色。此外，歐盟對於亞太地區的政策價值，以及美國製衡中國的強硬政策路線始終心存疑慮，擔心與美國的政策捆綁會損害自身利益。美國和歐盟不同的戰略目標和利益訴求，可能會再次引發新的美歐矛盾，而離開美國的支持和協調，歐盟也很難獨立實現設定的“印太戰略”目標。
（作者為中國社科院歐洲研究所助理研究員）
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