作者：解揚
來源：《歷史評論》2022年第5期
古代中國的皇權是下縣的，它通過法令、制度、禮儀乃至思想觀念等多重渠道，以彈性和靈活的方式，實現對基層社會的影響與治理。
近年，“皇權不下縣”之說影響日漸增大。一些論者強調地域差別，放大基層執行中央政令的遲滯性，乃至地方對中央政策的牴觸表現，從而推導出中國古代朝廷與地方、國家與社會相互脫節甚或截然對立的結論。
中國古代，各地方在執行中央指令時會因地制宜，但是，如果僅僅看到地方性和多樣性，而忽視國家與社會的整體結構，就不免陷入過度詮釋，甚至用個性遮蔽共性，無法真正理解中國古代政治的結構性特點。
近30年來，較早明確提出“皇權不下縣”的學者是溫鐵軍，他在1999年發表的論文《半個世紀的農村制度變遷》中說：“由於小農經濟剩餘太少，自秦置郡縣以來，歷史上從來是‘皇權不下縣’。”此後“皇權不下縣”的提法不脛而走，但細按原文，“皇權不下縣”既非核心觀點，也沒有得到充分論證。事實上，當下學界的相關討論，主要仍以費孝通的“雙軌政治說”和蕭公權的“鄉村控制論”的分歧為背景。費孝通與蕭公權的觀點，都著眼於古代中央對縣以下基層社會的管理效度。前者以鄉土社會為分析對象，認為中央派遣的官員到縣級政府而止，百姓日常生活中的公共事務由地方鄉紳主導和組織；後者則認為中國古代地方行政的權力真空並不意味著鄉村自治，政府通過保甲等行政組織，對基層社會實施有效控制。兩相比照，費孝通的“雙軌政治說”可謂“皇權不下縣”的理論模型，蕭公權的“鄉村控制論”與之針鋒相對，強調政治權力對廣土眾民的嚴密掌控。
持“皇權不下縣”觀點的學者往往援用西方政治學、社會學的“國家—社會”模式比附古代中國的政府和鄉村，或參照近代公民自由權觀念分析“遊離”於政府管控之外的農民。但是，隨著討論逐步深入，人們越來越發現“皇權不下縣”之說存在核心概念含混不清的問題。譬如“朝廷命官”不下縣，能否等同於“皇權”不下縣？“皇權”概念，是否又可以等同於“國權”？此外，國家在災荒賑濟、水利工程等地方公共服務中的作為，反映的到底是“國家權力”還是“國家能力”？還有，一些學者盛稱的縣以下“鄉村自治”，是不是真正的“地方自治權”？
事實上，上述種種概念分歧之所以產生，是因為費孝通等學者的本意在於建構一種認識和解釋鄉村社會的方法論視角，而不是基於歷史事實，對中國古代皇權是否下縣作“一刀切”式的回答。誤將社會學、政治學預設的理論框架，指實為歷史判斷，進而試圖用田野調查與個案研究證實其判斷，這種研究思路是有問題的。
古人有言：“名者，實之賓也。”概念或理論的運用，要以解釋客觀實在的有效性為尺度，不能反過來為迎合主觀認知顛倒事實，更不能利用普遍性與特殊性的辯證關係製造視角偏差，從而曲為解說、標新立異。中國歷史波瀾壯闊，史籍浩如煙海，要找到幾條看似與常識相悖的“新”史料並非難事。研究者尤應警惕以偏概全的視角陷阱，審慎把握歷史大趨勢下個別案例的詮釋尺度，見“木”更要見“林”。
試舉一則明代史料為例。嘉靖三十四年（1555），給事中楊允繩論及國家政令執行困難問題時說：“督撫命令不行於有司，責之練鄉兵則不集，命之團保甲則不嚴，委之以饋餉則不給，委之以哨探則不明。”單看這幾句話，好像在說從督撫大員到縣官的各級官員都不能有效指揮地方事宜（如“鄉兵”、“保甲”之類），似乎證明明代中後期“皇權不下縣”。但是，只要通觀楊允繩全文就會發現，他立論的本意，是斥責地方官場苞苴公行以致政務廢弛，並非專門討論“國家”與“社會”的關係。何況楊允繩一人一時對某些地區統治失效的觀感，不足以撐起對古代央地關係的宏觀判斷。
中央政策在地方上的落實是國家權力運行的重要表現。地方對朝廷的認同並不僅僅體現於官職的設置，更體現在權力運行的實態上。要整體把握中央政策下行於地方的多樣面相，就必須既縱向梳理政策落地後被遵照執行的程度，又橫向評估區域間的執行差別，以及這種差別對全國整體行政格局的實際影響。
在這種雙重視角下，古代央地之間的權力運行呈現出“多樣一體”的特點：中央統一號令是“一體”，各地方依據自身條件對中央政策的具體執行則是“多樣”，二者看似矛盾，但“多樣”與“一體”的互構關係，決定了二者不會彼此脫鉤，也不會形成全然相悖的利益訴求，而是共同支撐著秦漢至明清中央集權國家的延續。
對後世影響深遠的“一條鞭法”就是這種“多樣一體”體制的典型產物。它出現於明代南直隸蘇松地區，最初只是一種適應特殊情況的地方性辦法，之後逐漸由湖州推廣到浙江其他地區，乃至福建、江西、山東、河南、廣東、廣西等省份，至萬曆九年（1581）已在全國大部分府縣推行。最終朝廷意識到此法效果良好，才將它確定為全國統一執行的定製。
“一條鞭法”是明代嘉靖、萬曆時期推行的一項稅收及賦役制度。它將田賦、徭役、雜徵合為一條，通常按魚鱗圖冊（當時的土地登記冊）所記田畝折算為銀兩徵收。圖為《江南蘇州府長洲縣魚鱗冊》（清康熙時期，中國國家博物館藏） 海峰 / 供圖
中國幅員遼闊，地區差異大。面對這種現實，中樞決策者要在全國範圍內推行新政，很容易遭遇地方落實上的困難，因此必須審慎地以前期地方試驗為參照。“一條鞭法”改革在全國範圍內啟動之前，雖然在地方上已由經驗豐富的桂萼、海瑞、龐尚鵬等完成試驗，但朝廷仍不急於劃定強制執行的時間點。“一條鞭法”推行之初，張居正還心懷擔憂地說：“果宜於此，任從其便；如有不便，不必強行。”在後來的政策執行中，全國各地根據丁、田的差異，適時出臺不同的徵收標準和稅率，有的地方根據田畝，有的地方根據稅糧，有的地方則根據稅銀；改革速度也有快有慢，甚至出現一省之內不同地區完成改革的時間前後相差近十年的情形。各地執行中央決策進度不一，似乎是中央統治力打了折扣，實際卻使中央的一體決策與各地方多樣狀況有機結合，取得了政策執行的最佳效果。而這一點正是中央決策的目的所在，與中央政策的最終目標一致。“多樣”與“一體”並不矛盾，“多樣”是對“一體”的鞏固與支持，也是國家力量紮根基層的必要通道。
在“天人合一”政治思維影響下，中國古代最高統治者必須秉持“代天理民”的治國理念，以維持統治合法性。推行“德政”、“仁政”成為歷代君臣的共同追求與普通百姓對官府的共同期待。“仁”、“德”等觀念在四書五經等儒學經典中奠基，又經過歷代官修經史著作反覆詮釋，確定為處理國家政務的理想境界。
“德”和“仁”的核心是人，在朝廷政策落地的各個環節上，人的因素尤其關鍵。從統治思想角度理解中國歷史上各級政府執事者的思想與行動，可以糾正“皇權不下縣”理論過度關注制度條文、忽視人的因素的誤區，充實對古代中國行政體制的理解。
從價值理念角度看，圍繞儒家倫理，中國古代政治形成了崇尚善治的政治體系、德主刑輔的律令體系、固本寧邦的治國體系和學究天人的思想體系。以“仁”、“德”為核心觀念的普遍性禮儀制度，將所有社會成員納入約束範圍，與保障國家正常運行的剛性制度並行不悖。這些因素在地方官員承接中樞指令時，發揮著無形的道德規訓力，促使他們維護朝廷權威、奉行朝旨，同時注意兼顧地方特殊性，保障當地民生福祉。
如果只關注制度條文中是否有足夠的“數目字”，忽視人的因素和德治追求對人的制約與引導，就無法捕捉到地方官員在政策執行上發揮的彈性作用，也可能忽視他們在維護地方利益上對朝廷政策的緩衝能力。明代後期，地方官員在災荒治理、扶助民生、推動生產等領域與社會力量積極配合，代表國家承擔公共服務職能，正是“致君堯舜上，再使風俗淳”的儒家政治道德訓誡使然。同時，社會上出現了大量將官德與實政結合起來的官箴書，給新任官員提供熟悉當地風俗的指南，幫助新任官員找到在當地落實仁政的著力點。正因為這支長期浸潤於儒家道德教化的官僚大軍同時承擔著貫徹中央號令與管理地方的雙重功能，晚明時期，在皇帝長期不理政、中樞黨爭不斷的情況下，國家運轉與社會穩定才能在一定程度上得以維持。
由此看來，僅憑“小農經濟剩餘太少”、行政資源過於單薄，就斷言皇權缺少下縣動力，完全是缺乏依據的。《文獻通考·職役一》有言：“士大夫治其鄉之事為職，以民供事於官為役。”這條史料反映了南宋以來鄉里制度的轉變：在國家官僚體系之外，地方士紳參與地方管理，同時還有一批熟悉風土人情和基層政治運作的當地人充任差役，多方協作，共同輔佐中央權力對當地的治理。顯然，古代中國的皇權是下縣的，它通過法令、制度、禮儀乃至思想觀念等多重渠道，以彈性和靈活的方式，實現對基層社會的影響與治理。
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