清末新政“頂層設計”抓不住要害、分不清主次，皇室又攜私心，組建“皇族內閣”，企圖用欽定的辦法來“鞏固君權”，結果是憲政不僅未能“安民”，反而盡失民心。
庚子事變後，清廷重啟改革，時稱“庚子新政”或“庚子後新政”，今日學界則稱之為清末新政。清末新政雖在某種意義上取得了一些成績，但更多的是欺騙人民，尤其是進入預備立憲階段後，這種情形更為明顯。然而從20 世紀90年代開始，社會上和學界出現一種“新見”，認為清廷的改革有誠意、有規劃，若無辛亥革命打斷其進程，清末新政一定能使中國實現從君主專制向立憲政治的轉軌。這一見解似是而非，不可不辯。
1906年清廷啟動預備立憲時，對如何“預備”並無規劃。磕磕絆絆兩年後，才公佈了《憲政籌備九年清單》（以下簡稱“《清單》”），分年列示1908—1916年預備立憲應辦事宜，堪稱預備立憲的“頂層設計”。然而這一設計存在諸多問題，尤其是預備事項中有20%屬於一般行政事務，與憲政建設毫無關係！且在《清單》公佈後不久，清廷又諭令各部院制定本機構的九年清單。於是，外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部、修訂法律館等紛紛出臺各自的九年籌備清單。其中一些部院的清單，如農工商部的共列128項，無一與憲政有關。
這種抓不住要害、分不清主次的設計，帶來了嚴重後果。其一，對財政造成破壞。庚子以後，由於鉅額戰爭賠款，國家財政本已異常艱窘，這時既然確定預備立憲為當下急務，那麼就應集中力量辦大事，其他政務稍微讓道，不可齊頭並進，至少不與急務爭奪資源。但按清廷的設計，一切政務都被貼上預備立憲的標籤，各部院均以自己所主持的政務與預備立憲有重要關係為由搶奪資源。這導致《清單》施行兩年後，便出現財政無以為繼的現象，不僅中央財政大壞，國庫空虛，地方財政也很糟糕，“無一省不在窘鄉”。
其二，造成社會動亂。庚子以後，因賠款累累，新政繁興，各級官員主要以加捐的辦法來解決經費困難問題，時人稱“理財惟以加捐為要術”。進入預備立憲階段，加捐仍為解決財政難題的主要手段。新政日久，捐稅名目日繁，出現“無物不捐”、“捐上加捐”的現象。而所加捐稅，主要落到了底層民眾頭上，憲政就此成了苛政。當苛政猛於虎時，底層民眾便揭竿而起。清末十年裡，共有大小民變1300多次，大多發生在預備立憲後。
清廷本欲通過新政挽救危機，但“新政之效未見，而天下已騷然不靖”。初衷是借憲政來“安民”的，結果卻造成“厲民”的局面；原本想借憲政來“固民心”，結果卻是“散民心”，最終動搖了清朝的統治根基。
在一個君主制的國家實行憲政改革，意味著要削弱君權，加強民權。但當時清朝皇室非但不願意放棄君權，反而希望通過立憲鞏固君權。這在制定憲法上表現得最為明顯。受日本憲法學界影響，時人將制憲方式分為欽定、協定、民定三種，欽定是君主獨斷制定，協定是君主和人民協商制定，民定則由人民制定。通過1905年派五大臣出洋考察政治、1907年派三大臣出國考察憲政，以及受伊藤博文、穗積八束等的“啟發”，清廷認定欽定製憲最有利於“鞏固君權”。
在這一思路的指導下，非但1908年出臺的《憲法大綱》以“鞏固君權”為旨歸，而且特別說明將來起草憲法要以該文件為藍本。與《憲法大綱》同時發佈的《清單》規定，頒佈憲法在先，召集國會議員在後。這一安排的用意至為明顯，如果召開國會在先，作為立法機關，國會必然會參與制定憲法，那麼憲法就無法“欽定”，“鞏固君權”就會落空。在野精英對皇室的這點心思看得清清楚楚，他們藉助報刊呼籲一定要允許人民參與制定憲法，但清廷置若罔聞。1911年夏正式起草憲法時，清廷嚴密封鎖消息，幾名官員或躲進寺觀名山，或躲在紫禁城煥章殿，以極其秘密的方式開展工作。然而，就在清廷一意孤行、堅持欽定時，武昌起義爆發了。形勢急轉直下，清廷不得不放棄欽定，表示要將制憲權交給民意機關資政院，以挽回民心。但為時已晚，人民以行動表達了對執意“鞏固君權”的清廷的厭棄。
清廷“鞏固君權”，不僅意在保住君主大權，還欲藉此為皇室撈取更多權力。預備立憲後，皇室把持朝政達到登峰造極的地步：1906年官制改革後，中央政府由11部組成，共有尚書、大臣13人（外務部有會辦大臣2 人），其中滿人7人、漢人5人、蒙古人1人，滿人中有4人為皇族。1907年6月，任命醇親王載灃為軍機大臣上學習行走。同年9月，任命貝子溥倫為資政院總裁。1908年2月，實授載灃為軍機大臣。1909年7月，載灃以攝政王身份攝行海陸軍大元帥，以其弟載洵為籌辦海軍大臣，旋又以其另一弟載濤管理軍諮處，形成三兄弟把持軍政的局面。1910年8月，貝勒毓朗補授軍機大臣。1910年11月，任命鎮國公載澤、貝子溥倫為纂擬憲法大臣。1911年，“皇族內閣”出臺。
清廷推出“皇族內閣”是極其短視的做法。歷朝歷代，雖號稱“家天下”，但基本只限於君主世襲。如果皇室在君位之外還要壟斷政府其他職位，那就真的成了“孤家寡人”。加之清代滿漢關係一直非常微妙，所以，清廷企圖集權於皇族的影響尤為惡劣。也正因此，辛亥革命期間，願意為清廷賣命者寥寥無幾，而臨陣觀望者比比皆是，倒戈相向者亦所在多有。這種情況的出現，並非“人心不古”，而是預備立憲期間，清朝皇室私心太重所致。自身無道，又焉能企望多助？
認為清廷能夠成功立憲的所謂“新見”，並未看到清廷的改革從根本上違背了立憲要限制君權的基本原則，實則早已走上了與憲政南轅北轍的不歸路。
清廷立憲師法日本，日本確實通過立憲鞏固了君權，但這只是立憲的特例，而非立憲的通則。各國之所以會有立憲運動，都是人民不滿於君主專制統治，起而反抗，結果都是民權得到伸張，君權遭到削弱。唯獨日本，立憲之前國家大權不在天皇，而在幕府。天皇名號雖尊，但徒擁虛位。倒幕立憲後，將原屬幕府的一部分權力劃歸天皇，因此在立憲之後出現君主權力增強的現象。也就是說，同樣是立憲，在一般國家，因立憲前君主擁有專制大權，然後通過削奪君權而成；而在日本，則因立憲前君主徒擁虛位，乃通過加強君權而成。
在立憲前，清朝皇帝不像日本天皇那樣沒有實權，因此，日本不應成為清廷師法的對象。而清廷之所以堅持師法日本，是因為看到日本通過立憲加強了君權，與其一心死守君權的私念相合，並未深究日本的情形是否符合立憲的通例，也未深究中國在立憲前的情形是否與日本相同。結果，它越是一意孤行要鞏固君權，越是讓人覺得它缺乏改革的誠意，最終失去了統治合法性，君權、君位並失。
預備立憲本是清廷為挽救自身統治而被迫採取的措施，時人稱為“憲政和平調胃湯”，但服用之後，不僅“未見轉機，而病乃益將加劇”。這一方面因為清朝統治者私心太重，沉溺於“鞏固君權”；另一方面在於政策“頂層設計”失敗，進一步破壞了本已窘迫不堪的財政，甚至引發社會動亂。到1910年前後，清廷財政囊空如洗，地方督撫爭權奪利，紳士躁動不安，民變蜂起，改革舉步維艱，難以為繼。由是，一個劇變的時代就要來了。
作者單位：華中師範大學中國近代史研究所
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